De huisvestingscrisis in Europa en de rol van de nieuwe commissaris.

Toen ik in 2020 aan mijn bacheloropleiding aan de Rijksuniversiteit Groningen begon, had ik het geluk dat ik mijn eigen studio kon bemachtigen. Veel van mijn medestudenten konden echter maandenlang geen huisvesting vinden, sommigen sliepen veel langer in grote tenten met rijen bedden dan acceptabel was. Deze situatie zorgde voor veel onrust, wat ook wet opgepakt door de media. Alles behalve een  ideale manier om het spannende hoofdstuk van het studentenleven te beginnen, wat ertoe leidde dat velen hun studie opgaven en naar huis gingen. Dit is slechts één voorbeeld van wat de ‘huisvestingscrisis’ die Europa teistert voor mensen heeft betekend. Maar het is wel een goed voorbeeld, want het laat zien hoe de vrijheid van verkeer, waar we zo van genieten in de Europese Unie (EU), op een wegversperring kan stuiten door landspecifieke kenmerken.

De EU heeft historisch gezien een stapje terug gedaan op het gebied van huisvestingsbeleid, dat een nationaal voorrecht blijft. Desondanks is er, te midden van het crisisgedreven discours, een groeiende focus op huisvesting op EU-niveau. Een hoogtepunt was de benoeming dit jaar van een commissaris voor huisvesting door Commissievoorzitter Von der Leyen. Deze commissaris zal verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van een Europees plan voor betaalbare huisvesting. Dit artikel onderzoekt het potentieel van de nieuwe commissaris voor huisvesting om de EU-ambities te verzoenen met de nationale huisvestingsreglemenen, met de nadruk op de belangrijkste uitdagingen en verschillen in beleidsbenaderingen.

Beleidskader voor huisvesting in de EU

Traditioneel werkt de huisvestingsregelgeving in de EU volgens het subsidiariteitsbeginsel. Dit betekent dat beslissingen op nationaal of zelfs lokaal niveau moeten worden genomen, tenzij ze niet doeltreffend genoeg zijn en tussenkomst van de EU nodig is. Dit principe heeft ervoor gezorgd dat huisvesting grotendeels binnen het domein van de nationale regeringen bleef, omdat huisvestingsmarkten en -beleid sterk verweven zijn met lokale economische, sociale en culturele factoren. Deze omstandigheden verschillen aanzienlijk binnen de EU, afhankelijk van factoren zoals de economische structuur, demografische trends, het beleid inzake ruimtelijke ordening en historische woningbouwpatronen. Deze verschillen, waarvan we verderop voorbeelden zullen geven, onderstrepen waarom nationale regeringen zich er lang tegen hebben verzet om de controle over het huisvestingsbeleid over te dragen aan de EU. Huisvesting wordt niet alleen gezien als een integraal onderdeel van sociaal welzijnsbeleid, maar ook van lokaal economisch beheer en regionale ontwikkeling. De politieke en culturele gevoeligheden rond huiseigenaarschap, huurdersrechten en huisvestingsmarkten lopen sterk uiteen, waardoor het moeilijk is om een standaardoplossing op EU-niveau voor te stellen.

Ondanks de formele beperking van de EU-bevoegdheden op het gebied van huisvesting oefent de EU de facto via verschillende kanalen invloed uit op het nationale huisvestingsbeleid, vooral in de context van meerlagig bestuur. Dit verwijst naar de samenwerking en interactie tussen verschillende overheidsniveaus – supranationaal, nationaal, regionaal en lokaal – over beleidskwesties. Hoewel het huisvestingsbeleid in de eerste plaats een nationale bevoegdheid is, creëert de onderlinge verbondenheid van het EU-beleid op gebieden zoals mededinging, staatssteun, sociale inclusie, energie-efficiëntie en economisch bestuur een systeem waarbij het nationale huisvestingsbeleid vaak op zijn minst gedeeltelijk wordt afgestemd op de EU-doelstellingen. Het Europees Semester, een sociaaleconomisch coördinatiemechanisme, verstrekt bijvoorbeeld niet-bindende aanbevelingen die de lidstaten aanmoedigen om hun huisvestingsbeleid af te stemmen op de EU-doelstellingen, in het bijzonder met betrekking tot betaalbaarheid, marktstabiliteit en financiële groei. Het Europees mededingingsrecht beïnvloedt de huisvestingsmarkten door staatssteun te reguleren, wat invloed heeft op de manier waarop overheden huisvestingsprojecten subsidiëren. De renovatiegolf van de Europese Green Deal zet aan tot energie-efficiënte huisvesting en vereist aanzienlijke investeringen in de modernisering van oudere gebouwen, wat het nationale beleid beïnvloedt. Tot slot verbindt de coördinatie van het sociaal beleid huisvesting met bredere EU-doelstellingen zoals armoedebestrijding, gedreven door toezeggingen voor betaalbare huisvesting onder de Europese pijler van sociale rechten.

De groeiende betrokkenheid van de EU bij huisvesting, vooral door haar financiële en milieu-initiatieven, heeft geleid tot onvermijdelijke botsingen met nationale regelgeving en voorrechten. Sommige lidstaten, zoals Duitsland, hebben strenge wetten voor de bescherming van huurders en strenge huurcontrolemechanismen, terwijl andere, zoals Nederland, te kampen hebben met publieke druk om strengere controles in te voeren te midden van woningnood. Nu de EU meer dan ooit bredere kwesties zoals duurzaamheid, voldoende aanbod, betaalbaarheid en sociale inclusie probeert aan te pakken, wordt haar rol in het vormgeven van het huisvestingsbeleid groter. Hoewel dit kan leiden tot spanningen met nationale benaderingen, brengt het ons bij de discussie over de laatste aanzet van de nieuwe Europese Commissie over dit onderwerp.

De nieuwe EU-commissaris voor huisvesting: Rol en verantwoordelijkheden

In 2022 besteedden de inwoners van de EU ongeveer 19,6% van hun besteedbaar inkomen aan huisvesting. Voor mensen met een armoederisico steeg dit cijfer echter tot bijna 38%, wat de zware financiële last benadrukt die huisvesting legt op mensen met een lager inkomen. Te midden van de groeiende bezorgdheid over de torenhoge vastgoedprijzen en woningtekorten in de lidstaten, benadrukte Commissievoorzitter Von der Leyen dat huisvesting een “Europese sociale kwestie” is en beloofde ze dit aan te pakken door middel van gecoördineerde EU-inspanningen. Dit gaat gepaard met de benoeming van de eerste commissaris voor huisvesting. De aangewezen persoon voor deze functie is Dan Jørgensen, een Deense sociaaldemocraat die in zijn land als minister van klimaat en energie ambitieuze klimaatdoelstellingen heeft aangenomen.

Het is de rol van de commissaris om het voortouw te nemen bij initiatieven die gericht zijn op het verbeteren van de toegang tot betaalbare huisvesting, het aanpakken van dakloosheid en het aanpakken van onevenwichtigheden op de woningmarkt die worden verergerd door stijgende kosten en tekorten in veel EU-lidstaten. Tot de belangrijkste verantwoordelijkheden behoort de ontwikkeling van het allereerste Europese plan voor betaalbare huisvesting, in coördinatie met belanghebbenden op lokaal, nationaal en EU-niveau. Dit plan heeft als doel om sociale huisvesting te bevorderen, duurzame huisvestingsoplossingen te ondersteunen en ervoor te zorgen dat het huisvestingsbeleid aansluit bij de bredere doelstellingen van de Europese Green Deal. Dit omvat het stimuleren van energie-efficiëntie door renovatieprojecten, het terugdringen van CO2-uitstoot en het bevorderen van digitalisering in de huisvestingsinfrastructuur. Om dat laatste wat minder abstract te maken: digitalisering van huisvestingsinfrastructuur verwijst bijvoorbeeld naar het gebruik van geospatiale gegevens om goede huisvestingslay-outs te ontwerpen en te voorspellen hoe ze zullen reageren op fenomenen zoals verkeer en milieuomstandigheden.

De commissaris is ook belast met het bevorderen van sociale inclusie, door ervoor te zorgen dat kwetsbare gemeenschappen betere toegang hebben tot veilige, betaalbare en duurzame huisvesting. Een van de hoofddoelen is om de veerkracht van de huisvestingssector te versterken, de stedelijke ontwikkeling te verbeteren en tegelijkertijd landelijke en onderontwikkelde gebieden aantrekkelijker te maken voor woonprojecten.

Hoe baanbrekend dit alles op papier ook klinkt, experts van vooraanstaande denktanks zijn er niet zeker van hoe deze inspanningen verder kunnen gaan dan het creëren van een mechanisme van best practices. Een dergelijk niveau van beleidscoördinatie lijkt al aanwezig te zijn via de financierings- en cohesieregelingen die we hierboven hebben verkend. In die zin is het niet precies duidelijk hoe de nieuwe commissaris een concrete aanpak zal bieden die het intrinsieke nationale en lokale karakter van het huisvestingsbeleid overkoepelt.

Casestudies: Verschillend huisvestingsbeleid

Zoals beloofd zullen we nu kijken naar de verschillende huisvestingssystemen in de EU, die gevormd zijn door verschillende economische, sociale en historische factoren. Deze diversiteit resulteert in significante verschillen in de manier waarop landen omgaan met betaalbaarheid van huisvesting, sociale huisvesting en marktregulering. Voor de nieuwsgierigen (vooral als je geïnteresseerd bent in specifieke statistieken voor jouw land) raad ik je aan om het rapport “The State of Housing in Europe  2023”, gepubliceerd door Housing Europe, een netwerk van nationale en regionale federaties, te bekijken. Hier zijn vier contrasterende voorbeelden die de verschillen duidelijk maken:

Duitsland: Bescherming van huurders en huurcontrole

Duitsland, met haar lang bestaande huurmarkt, geeft voorrang aan de bescherming van huurders. Ruwweg de helft van de bevolking huurt, met strenge regels om huurverhogingen te controleren, vooral in grote steden zoals Berlijn. De Mietpreisbremse (huurrem) beperkt huurstijgingen in gebieden met een grote vraag. Daarnaast genieten huurders van een sterke wettelijke bescherming. De druk op de Duitse sociale woningbouwsector is echter toegenomen, omdat stijgende bouwkosten en inflatie zowel renovatie- als nieuwbouwprojecten hebben vertraagd.

Spanje: Aanpak van woningnood en speculatie

In Spanje hebben de snelle verstedelijking en vastgoedspeculatie (het kopen, verkopen en doorverkopen van vastgoed met het oog op maximale winst) geleid tot een crisis in de betaalbaarheid van woningen in steden als Barcelona en Madrid. In tegenstelling tot Duitsland, neigt de Spaanse huizenmarkt sterk naar eigenwoningbezit en ligt de nadruk minder op huren op lange termijn. Recent beleid richt zich op het beteugelen van speculatie, het beperken van kortetermijnverhuur en het stimuleren van sociale woningbouw, maar de vooruitgang verloopt traag door de hoge grond- en bouwkosten. De Spaanse regering gebruikt EU herstel- en veerkrachtfondsen om betaalbare huisvesting te stimuleren, maar de vraag blijft groter dan het aanbod.

Zweden: Sociale huisvesting en welvaartsmodel

Het huisvestingsbeleid van Zweden is diep geworteld in het welvaartsstaatmodel. Het land heeft een sterke sociale huisvestingssector met veel overheidssteun, die zorgt voor betaalbare en energie-efficiënte woningen. Toch zijn er ook hier betaalbaarheidsproblemen, vooral in Stockholm, waar de huren en huizenprijzen de pan uit gerezen zijn. Sociale huisvestingscoöperaties en woningcorporaties beheren een aanzienlijk deel van de woningen en zorgen voor stabiliteit op lange termijn voor huurders, terwijl ze een actieve rol spelen in de energietransitiedoelstellingen van het land.

Oost-Europa (Polen): Postcommunistische privatisering en toenemende verstedelijking

In landen als Polen heeft de woningmarkt sinds de val van het communisme grote veranderingen ondergaan. Voor 1989 was huisvesting in Oost-Europa grotendeels toebedeeld van de staat en was de overheid verantwoordelijk voor de toewijzing van appartementen. Er was vaak een tekort aan woningen, maar de huren werden erg laag gehouden. Na de ontmanteling van de communistische systemen zorgde de grootschalige privatisering van woningen in staatseigendom voor een sterk versnipperde eigendomsstructuur. Dit leidde ertoe dat sommige mensen via connecties heel goedkoop veel huizen kochten, terwijl anderen deze kans niet kregen. Hoewel eigenwoningbezit nu de norm is, hebben verstedelijking en economische groei grote tekorten aan betaalbare woningen gecreëerd, vooral in steden als Warschau. Er gaan steeds meer stemmen op voor een sterkere sociale huisvestingssector, maar de maatregelen van de overheid zijn beperkt door budgettaire beperkingen en de afhankelijkheid van oplossingen uit de privésector.

Belangrijkste uitdagingen

De nieuwe commissaris voor huisvesting staat voor verschillende belangrijke uitdagingen om de kloof tussen de EU-ambities en het nationale huisvestingsbeleid te overbruggen. Een belangrijke hindernis ligt in het vinden van een evenwicht tussen het subsidiariteitsbeginsel – waarbij huisvestingsregelgeving onder de nationale jurisdictie blijft – en de toenemende EU-initiatieven om de huisvestingscrisis aan te pakken. Nu de huisvestingstekorten en de betaalbaarheidsproblemen in heel Europa toenemen, is het begrijpelijk dat de druk voor een meer verenigde EU-aanpak toeneemt. Toch kan het opleggen van strengere criteria, die daarmee gepaard kunnen gaan, worden gezien als een inbreuk op de nationale soevereiniteit en een inmenging in lokaal beleid.

Een ander belangrijk twistpunt is het verschil in huisvestingsregels tussen de lidstaten. Landen zoals Duitsland implementeren strenge huurcontroles en sterke huurdersbescherming, terwijl andere, zoals Spanje en Nederland, worstelen met vastgoedspeculatie en ontoereikende sociale huisvestingsvoorzieningen. Deze tegenstrijdige prioriteiten bemoeilijken de ontwikkeling van EU-breed beleid. Bovendien introduceren groene energiedoelstellingen in het kader van de Europese Green Deal nieuwe vereisten voor energie-efficiënte woningen, waardoor de financiële en regelgevende last voor nationale overheden toeneemt.

Het financieringslandschap brengt ook uitdagingen met zich mee. Hoewel de EU aanzienlijke financiële middelen ter beschikking stelt, bijvoorbeeld via herstel- en veerkrachtfondsen en het cohesiebeleid, zijn de lidstaten niet allemaal even goed in staat om aanspraak te doen op deze middelen en ze effectief te gebruiken. Landen met economische beperkingen hebben bijvoorbeeld niet altijd de infrastructuur of de politieke wil om de nodige investeringen te doen in sociale huisvesting of energie-efficiënte renovaties.

Tot slot maakt de agenda voor sociale inclusie, die kwetsbare groepen gelijke toegang tot huisvesting wil bieden, het nog ingewikkelder. De commissaris moet ervoor zorgen dat het huisvestingsbeleid niet alleen in overeenstemming is met de duurzaamheidsdoelstellingen, maar ook problemen aanpakt zoals dakloosheid, huisvesting voor migranten en woningnood op het platteland.

Wat nu?

Het is een lastige taak om een evenwicht te vinden tussen ambitieuze doelstellingen voor de hele EU en de realiteit van het uiteenlopende nationale huisvestingsbeleid. Het succes van Jørgensen’s rol zal afhangen van hoe goed hij kan navigeren door uitdagingen zoals huurcontroledebatten, sociale huisvestingsbehoeften en duurzaamheidsdoelstellingen. Hoewel we een duwtje in de rug kunnen verwachten voor groenere, meer inclusieve huisvesting, zal de echte test zijn of de EU echt zulke gevarieerde huisvestingssystemen kan verenigen zonder op te veel nationale tenen te trappen. Laten we, dit alles in overweging nemend, terugkeren naar waar we begonnen. Ik denk dat, hoeveel we ook houden van het bekende tv-programma Friends, velen van ons liever niet met huisgenoten zouden wonen als we dertig zijn. Dus duimen maar voor het nieuwe plan!

Iva Dzhunova heeft een BA in Internationale Betrekkingen van de Rijksuniversiteit Groningen en een MA in European Policy van de Universiteit van Amsterdam.

Beeld: Shutterstock