Onderzoek naar de uitdagingen, kritiek en toekomstige paden voor duurzame ontwikkeling in het Mondiale Zuiden.

Heb je je ooit afgevraagd hoe de Europese Unie (EU) navigeert in haar relatie met het Mondiale Zuiden? Dan is dit artikel wat je zoekt. Ontwikkelingsbeleid is het belangrijkste instrument van de EU voor het bevorderen van duurzame groei en stabiliteit in regio’s die van oudsher ‘ontwikkelingslanden’ of ‘minder ontwikkeld’ worden genoemd. Deze gebieden omvatten delen van Afrika, Latijns-Amerika, het Caribisch gebied, Azië en Oceanië, samen bekend als het Mondiale Zuiden. Deze regio’s, die binnen het EU-kader vaak worden gegroepeerd onder de Organisatie van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (OACPS), staan voor tal van uitdagingen. Armoede, beperkte toegang tot onderwijs en gezondheidszorg, en snelle bevolkingsgroei behoren tot de meest dringende problemen. Sinds haar oprichting heeft de EU geprobeerd banden met deze landen te onderhouden om duurzame ontwikkeling te bevorderen. 

Recente verschuivingen in de ontwikkelingsaanpak van de EU hebben echter geleid tot een debat onder academici, media en ngo’s, waarbij bezorgdheid is ontstaan over de vraag of het ontwikkelingsbeleid van de EU nu voorrang geeft aan strategische doelstellingen boven echte ontwikkelingsresultaten. In dit artikel wordt onderzocht of het ontwikkelingsbeleid van de EU werkelijk economische groei op lange termijn en menselijke ontwikkeling in andere landen ondersteunt, of dat de nadruk ligt op voordelen voor de EU zelf. 

Ontwikkelingsbeleid: vandaag en in het verleden 

De basis van het ontwikkelingsbeleid van de EU kan worden teruggevonden in het Verdrag van Rome (1957), waarbij het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) werd opgericht om samenwerkingsprojecten met voornamelijk voormalige Europese koloniën in Afrika te financieren. Aanvankelijk stond dit fonds los van de EU-begroting en werd het rechtstreeks door de lidstaten gefinancierd om armoede aan te pakken en postkoloniale ontwikkeling te ondersteunen. Na verloop van tijd werden de reikwijdte, het geografische bereik en de beleidsdoelstellingen uitgebreid. Vandaag de dag werkt de EU samen met het Mondiale Zuiden via een web van evoluerende financieringsmechanismen, kaders en samenwerkingsstrategieën die soms moeilijk te navigeren zijn. Hier kijken we naar de meest recente veranderingen en de huidige structuur van het ontwikkelingsbeleid van de EU. 

Het ontwikkelingsbeleid van de EU is er altijd op gericht geweest om extreme armoede uit te bannen en duurzame ontwikkeling wereldwijd te bevorderen. Het concept van duurzame ontwikkeling verwijst naar een evenwichtige benadering van groei die voorziet in de huidige behoeften zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien in gevaar te brengen. Politiek gezien is het ontwikkelingsbeleid van de EU gebaseerd op de “Nieuwe Europese Consensus inzake ontwikkeling” van 2017, waarin de verbintenis om armoede uit te roeien wordt herhaald en de interventiegebieden worden uitgebreid met vrede, veiligheid en humanitaire hulp. Dit document vertegenwoordigt de uitvoering door de EU van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s), waarover de lidstaten van de Verenigde Naties (VN) in 2015 overeenstemming hebben bereikt. Deze doelen omvatten jongeren, gendergelijkheid, migratie, klimaatverandering, handel, goed bestuur, democratie en rechtsstaat, samenwerking en veerkracht. Hierdoor richt het ontwikkelingsbeleid van de EU zich op mondiale uitdagingen zoals migratie, klimaatverandering en ongelijkheid, wat wijst op een bredere en meer geïntegreerde aanpak van ontwikkeling. 

Ontwikkelingsfinanciering en -samenwerking worden voornamelijk uitgevoerd via de Samoa Partnerschapsovereenkomst. In november 2023 hernieuwden de EU en haar 27 lidstaten hun verbintenis met de OACPS en haar 79 lidstaten in een overeenkomst die betrekking heeft op democratie en mensenrechten, duurzame economische groei en ontwikkeling, klimaatverandering, menselijke en sociale ontwikkeling, vrede en veiligheid en migratie. De EU en de OACPS (voorheen ACS-groep van staten) hebben al meerdere verdragen en overeenkomsten gesloten, met als belangrijke mijlpalen de Overeenkomst van Yaoundé in 1963, de Overeenkomst van Lomé in 1975 en de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou in 2000. Het samenwerkingskader richtte zich aanvankelijk alleen op economische en menselijke ontwikkeling, maar omvat nu ook politieke kwesties. Twee relevante verschuivingen in dit partnerschap zijn de regionalisering van de samenwerking en de invoering van een terugkeer- en overnamemechanisme voor illegale migranten. In tegenstelling tot de partnerschapsovereenkomst van Cotonou – een bilateraal kader – introduceert de overeenkomst met Samoa drie juridisch bindende regionale protocollen, die elk specifieke prioriteiten vastleggen die zijn afgestemd op regionale behoeften en die van invloed zijn op regionale integratie en ontwikkeling. Een van de belangrijkste strategische prioriteiten van het algemene protocol is “migratie en mobiliteit”, dat bepalingen bevat voor de terugkeer en overname van illegale migranten. Als een partij dit mechanisme niet naleeft, kunnen maatregelen worden genomen zoals het opschorten van fondsen.

Tegenwoordig worden de ontwikkelingsinitiatieven van de EU gefinancierd via het NDICI – Europa als wereldspeler (nabuurschapsinstrument voor ontwikkeling en internationale samenwerking), een alomvattend financieringsinstrument dat in 2021 is ingevoerd om de budgetten voor extern optreden te stroomlijnen en te beheren. Dit alomvattende kader voegt voorheen afzonderlijke fondsen samen, ondersteunt thematische en regionale programma’s en vergemakkelijkt crisisrespons, waardoor de EU snel kan reageren op mondiale uitdagingen. De samenvoeging van het EOF met andere instrumenten voor extern optreden heeft een meer gecentraliseerde en flexibele toewijzing van middelen mogelijk gemaakt, waardoor het bereik is vergroot. 

De Team Europe-benadering, een gezamenlijke inspanning van verschillende belanghebbenden, vormt de ruggengraat van NDICI – Global Europe. Dit model, dat oorspronkelijk werd geïntroduceerd als reactie op de COVID-19-pandemie, bundelt middelen van EU-instellingen, lidstaten en financiële organen om een grotere impact en efficiëntie te bereiken in ontwikkelingsregio’s door middel van Team Europe-initiatieven. De Global Gateway, een initiatief gericht op het mobiliseren van investeringen voor een bedrag van 300 miljard euro voor duurzame, hoogwaardige infrastructuur op het gebied van energie, digitalisering en vervoer in het Mondiale Zuiden, ondersteunt deze gezamenlijke inspanning. Tot slot vult het kader voor samenhang in het ontwikkelingsbeleid deze initiatieven aan door ervoor te zorgen dat het EU-beleid in overeenstemming is met de ontwikkelingsdoelstellingen in verschillende sectoren. Deze coherentie is cruciaal voor duurzame en doeltreffende ontwikkeling en voorkomt contraproductief beleid dat de inspanningen om de armoede terug te dringen en de levenskwaliteit in de partnerlanden te verbeteren, zou kunnen ondermijnen. 

De kritiek op het ontwikkelingsbeleid van de EU uitpakken

De afgelopen jaren heeft het ontwikkelingsbeleid van de EU opvallende verschuivingen ondergaan die vragen oproepen over de onderliggende doelstellingen en prioriteiten. De overgang van het directoraat-generaal Ontwikkelingssamenwerking van de Commissie (DG DEVCO) naar het directoraat-generaal Internationale partnerschappen (DG INTPA) in 2021 duidt op een significante heroriëntatie van de focus. Deze verandering suggereert een grotere nadruk op het vormen van partnerschappen die wederzijdse voordelen opleveren, waarbij ontwikkeling steeds meer verweven is met bredere geopolitieke en economische belangen. De nieuwe naam weerspiegelt een trend om ontwikkeling niet alleen te zien als een middel om armoede uit te roeien, maar ook als een instrument om strategische doelen van de EU te bevorderen. 

Critici hebben erop gewezen dat de EU-benadering van ontwikkeling meer transactioneel wordt. De verschuiving die in de overeenkomst met Samoa wordt benadrukt, waarbij voorrang wordt gegeven aan partnerschappen boven het uitbannen van armoede, illustreert deze trend. Hoewel de overeenkomst de inzet voor menselijke, economische en sociale ontwikkeling opnieuw bevestigt, worden wederzijds voordelige relaties expliciet als het belangrijkste aandachtspunt aangemerkt. Dit wordt duidelijk in het eerste artikel van de algemene bepalingen, waarin staat:

“De Europese Unie en haar lidstaten, (…) enerzijds, en de leden van de Organisatie van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (OACPS), anderzijds, (…), komen hierbij overeen deze overeenkomst te sluiten, waarbij een versterkt politiek partnerschap wordt ingesteld om tot wederzijds voordeel strekkende resultaten te genereren met betrekking tot gemeenschappelijke en onderling kruisende belangen en in overeenstemming met hun gedeelde waarden.” 

Deze formulering benadrukt een belangrijke verschuiving in de ontwikkelingsprioriteiten van de EU en roept een kritische vraag op: Is de EU echt geëngageerd om duurzame ontwikkeling te ondersteunen, of is ze in de eerste plaats geïnteresseerd in het nastreven van haar geopolitieke doelstellingen? De Global Gateway is een voorbeeld van deze dubbele focus. Oorspronkelijk opgezet als een strategie om investeringen in infrastructuur te vergemakkelijken, werd het bekritiseerd omdat het de doelstellingen van het buitenlands beleid van de EU verkoos boven de ontwikkelingsresultaten in partnerlanden. 

In een rapport van Eurodad (European Network on Debt and Development), Counter Balance en Oxfam (Oxford Committee for Famine Relief) wordt scherpe kritiek geuit op het initiatief en wordt benadrukt dat commerciële en geopolitieke belangen van de EU voorrang krijgen boven de werkelijke ontwikkelingsbehoeften van lokale gemeenschappen. Het rapport onderstreept de bezorgdheid dat Global Gateway-financiering, bedoeld als onderdeel van de inspanningen van de EU op het gebied van ontwikkelingssamenwerking om armoede te bestrijden, wordt omgeleid om bredere strategische doelstellingen van de EU te dienen. Er wordt gewezen op het feit dat veel projecten onevenredig ten goede komen aan Europese bedrijven, waardoor bezorgdheid ontstaat over een neokoloniale aanpak. Er wordt ook gewaarschuwd voor aanzienlijke risico’s, zoals een hogere schuldenlast in arme landen met een zware schuldenlast, milieuschade en negatieve gevolgen voor het beschermen van mensenrechten en bestaansmiddelen. Bovendien wordt in het rapport kritiek geuit op het gebrek aan transparantie en zinvolle betrokkenheid van landen in het Mondiale Zuiden bij de besluitvorming, waardoor de beweringen van het initiatief over het bevorderen van gelijke partnerschappen en duurzame ontwikkeling worden ondermijnd.

Concord, een coalitie van Europese NGO’s, heeft een artikel gepubliceerd over twee EU Global Gateway projecten in El Salvador en Lesotho, waarin de aanpak van ongelijkheden wordt geëvalueerd. Deze projecten richten zich op het verbeteren van de toegang tot digitale technologie en schone energie. In het verslag wordt echter gewezen op belangrijke uitdagingen, zoals hoge kosten en een gebrek aan gerichte strategieën, waardoor gemarginaliseerde groepen, waaronder gezinnen met een laag inkomen en plattelandsgemeenschappen, uitgesloten dreigen te worden. Het dringt er bij de EU op aan om prioriteit te geven aan de vermindering van ongelijkheid in alle Global Gateway-projecten, in overeenstemming met de belofte van de 2030-agenda voor duurzame ontwikkeling van de VN om “niemand achter te laten”. 

Bovendien heeft de integratie van ontwikkelingsfinanciering in het NDICI – Europa als wereldspeler de EU-financiering vereenvoudigd, maar de eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap van de partnerlanden in het ontwikkelingsproces verminderd. Deze specifieke verschuiving van het kader werd tegengewerkt door de OACPS in hun onderhandelingsmandaat voor de Samoa Partnerschapsovereenkomst. Zonder overleg en betrokkenheid met lokale belanghebbenden lopen projecten het risico niet te voldoen aan de werkelijke behoeften en prioriteiten van de gemeenschappen waarvoor ze bedoeld zijn. 

Het evoluerende ontwikkelingsbeleid van de EU moet ook worden gezien in de context van haar antwoord op mondiale uitdagingen, in het bijzonder migratie. De huidige focus op het aanpakken van de onderliggende oorzaken van irreguliere migratie onderstreept een strategische heroriëntatie, waarbij ontwikkelingsinspanningen steeds meer worden gezien als mechanismen om irreguliere migratie te beheersen in plaats van uitsluitend als inspanningen om het menselijk welzijn te bevorderen. Deze verschuiving kan leiden tot spanningen tussen de inzet van de EU voor mensenrechten en de realiteit van het gebruik van ontwikkelingshulp om migratie te beheersen. Sommige maatschappelijke organisaties, waaronder Tanya Cox, directeur van Concord, hebben hun bezorgdheid geuit over het feit dat officiële ontwikkelingshulp wordt gebruikt voor niet-ontwikkelingsdoelen, zoals crisismanagement of veiligheidsinitiatieven. Deze herbestemming ondermijnt mogelijk de inzet van de EU voor de SDG’s en zet vraagtekens bij de geloofwaardigheid van de zelfpresentatie van de EU als wereldleider op het gebied van ontwikkeling. 

Het ontwikkelingsbeleid van de EU heeft het potentieel om positieve veranderingen teweeg te brengen in het Mondiale Zuiden, maar het roept belangrijke vragen en zorgen op over hoe altruïsme en eigenbelang met elkaar in evenwicht kunnen worden gebracht. Het vervagen van de grenzen tussen ontwikkelingshulp en doelstellingen van buitenlands beleid dreigt de fundamentele beginselen van internationale samenwerking en solidariteit te ondermijnen. 

De weg vooruit 

Er zijn verschillende constructieve oplossingen mogelijk om de doeltreffendheid van het EU-ontwikkelingsbeleid te vergroten. Bovenal is het van cruciaal belang om echte partnerschappen aan te gaan met landen in het Mondiale Zuiden; dit omvat inclusief overleg om ervoor te zorgen dat ontwikkelingsprojecten aansluiten bij de lokale behoeften en prioriteiten. Betekenisvol overleg met lokale belanghebbenden kan bijdragen aan een meer participatieve aanpak, waardoor de relevantie en impact van ontwikkelingsinitiatieven worden vergroot. Ten tweede moet de EU duidelijke criteria vaststellen voor de evaluatie van de effecten van ontwikkelingsinitiatieven op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. Door zich te richten op langetermijnresultaten in plaats van op kortetermijnwinsten kan ervoor worden gezorgd dat projecten een zinvolle bijdrage leveren aan het welzijn van de partnerlanden. Ten derde moeten de transparantie- en verantwoordingsmechanismen worden versterkt. Door belanghebbenden in staat te stellen te beoordelen hoe de middelen worden gebruikt, kan de EU ervoor zorgen dat ontwikkelingshulp niet onbedoeld schuldafhankelijkheid in de hand werkt of ongelijkheden vergroot. Een open en transparante aanpak kan vertrouwen wekken bij de partnerlanden en een gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid bevorderen. Ten slotte moet de EU een evenwicht vinden tussen haar strategische belangen en echte verbintenissen op het vlak van mensenrechten en ontwikkeling. Dit vereist een heroverweging van haar prioriteiten en een herbevestiging van haar rol als ondersteunende partner in plaats van egoïstische actor. Door de behoeften en aspiraties van de partnerlanden centraal te stellen in haar ontwikkelingsbeleid kan de EU werken aan duurzame en rechtvaardige partnerschappen. 

Het ontwikkelingsbeleid van de EU staat op een kruispunt waar het afstemmen van strategische prioriteiten op echte ontwikkelingsdoelstellingen kansen en uitdagingen biedt. De EU heeft een sterke traditie van samenwerking met het Mondiale Zuiden, maar recente verschuivingen hebben het debat aangewakkerd over de werkelijke doelstellingen van haar ontwikkelingsagenda. Om deze problemen aan te pakken moet armoedebestrijding weer centraal komen te staan, moet de eigen inbreng van de lokale bevolking worden gewaarborgd en moeten transparante en verantwoordingsplichtige praktijken worden gehandhaafd. 

De toekomst van het ontwikkelingsbeleid van de EU ligt in het vinden van een evenwicht tussen haar ambities op het wereldtoneel en een onwrikbare inzet voor duurzame ontwikkeling, rechtvaardigheid en respect voor de eigen verantwoordelijkheid van de partnerlanden. Door te kiezen voor een partnerschapsbenadering die eerder gebaseerd is op gedeelde doelstellingen dan op strategische invloed, kan de EU haar rol als geloofwaardige ontwikkelingsactor versterken en een zinvolle bijdrage leveren aan een rechtvaardigere en billijkere wereld.

Valeria Santi heeft een master in European Policy van de Universiteit van Amsterdam en een bachelor in politieke wetenschappen van de Universiteit van Bologna, met een specialisatie in internationale betrekkingen.

Beeld: Shutterstock