Een terugblik op het voorzitterschap van Hongarije van de Raad van de Europese Unie en een vooruitblik op het voorzitterschap van Polen.

Het werd door velen gevreesd: het Hongaarse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie (EU). Van juli tot en met december 2024 bekleedt Hongarije het voorzitterschap. Voorafgaand klonken veel stemmen om dit voorzitterschap te voorkomen. Uiteindelijk is dit niet gebeurd en was Hongarije de afgelopen maanden de voorzitter van de Raad van de EU. In dit artikel wordt gekeken hoe het voorzitterschap van de Raad van de EU werkt. Ook wordt, nu de termijn er bijna opzit, teruggeblikt op het Hongaarse voorzitterschap. Waren de zorgen die vooraf geuit werden terecht? Ten slotte wordt vooruitgeblikt op het volgende voorzitterschap: Polen.

Het roulerend voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

In de Raad van de EU onderhandelen de ministers van de lidstaten over EU-wetgeving. Zoals in een eerder artikel te lezen is, verandert het voorzitterschap van deze Raad elk halfjaar. De lidstaat die het voorzitterschap heeft, kan invloed uitoefenen op de politieke agenda van de EU. Door dit rotatiesysteem krijgen alle lidstaten de mogelijkheid om de richting van de EU te bepalen.

Een voordeel van dit systeem voor de lidstaten is dat zij de prioriteiten van de EU mede kunnen bepalen door bepaalde kwesties (van nationaal belang) op de agenda te zetten. Daarnaast zorgt het ervoor dat ook kleinere lidstaten, die anders onderdoen aan de invloed van de grotere lidstaten, hun stempel kunnen drukken op de EU. Bovendien kan de EU door het voorzitterschap en de daarbij toenemende (media-)aandacht minder abstract worden voor de burgers uit de desbetreffende lidstaat. 

Een nadeel is echter ten eerste de hoge werklast die voor kleinere lidstaten moeilijk te vervullen kan zijn. Ten tweede kan de koers van de EU instabiel worden door de halfjaarlijkse wisseling die gepaard kan gaan met andere stijl, capaciteiten en prioriteiten. Dit kan dan ook effect hebben op de langetermijndoelen van de EU. Om het laatstgenoemde te beperken, bestaat het voorzitterschap altijd uit een groep van drie samenwerkende lidstaten. Deze drie lidstaten stellen prioriteiten op waaraan zij gezamenlijk werken. Overigens bekleedt slechts één van het trio tegelijk het voorzitterschap en stelt hiervoor individuele prioriteiten op – die aansluiten bij het gezamenlijke programma. 

Op dit moment bestaat het voorzitterschapstrio uit Spanje (voorzitter juli 2023 – december 2023), België (voorzitter januari 2024 – juni 2024) en Hongarije (voorzitter juli 2024 – december 2024). Het trioprogramma richt zich op het versterken van het Europese concurrentievermogen, de groene en digitale transitie en internationale partnerschappen, multilaterale samenwerking en veiligheid. Vanaf januari 2025 start er een nieuw trio: Polen, Denemarken en Cyprus.

De voorzitter van de Raad van de EU heeft verschillende taken. Deze lidstaat coördineert het werk van de Raad, plant vergaderingen, bereidt deze voor en leidt deze. Ook het vertegenwoordigen van de Raad bij andere EU-instellingen en het bevorderen van de samenwerking tussen lidstaten, zijn taken van de voorzitter. Bovendien speelt de voorzitter een rol bij het vertegenwoordigen van de EU op internationaal niveau, doorgaans in samenwerking met de Hoge Vertegenwoordiger en de voorzitters van de Europese Raad (bestaande uit de staatshoofden en regeringsleiders van alle lidstaten) en de Europese Commissie.  

Controverse voorzitterschap Hongarije

Voorafgaand aan de start van het Hongaarse voorzitterschap was er al veel discussie binnen de EU of het wel wenselijk was dat Hongarije het voorzitterschap zou bekleden. Er werd gevreesd dat de Hongaarse premier Viktor Orbán voor imagoschade van de EU zou zorgen. De relatie tussen Hongarije en de EU is namelijk al jaren gespannen. Onder Orbán is de Hongaarse rechtsstaat onder druk komen te staan en er is nauwelijks persvrijheid meer in het land. Hierom is in 2018 voor het eerst in de geschiedenis de Artikel 7-procedure tegen Hongarije gestart. Via de Artikel 7-procedure kunnen lidmaatschapsrechten worden opgeschort als bepaalde EU-beginselen, waaronder de rechtsstaat (al deze beginselen zijn opgenomen in Artikel 2 VWEU), door een lidstaat worden geschonden. 

Ook de pro-Russische houding van Hongarije zorgt voor ongemak. Hongarije blokkeert regelmatig sancties tegen Rusland en bemoeilijkt de steun aan Oekraïne, terwijl de EU hierin juist eensgezind wil optreden. Het Europees Parlement vroeg zich in een resolutie af hoe Hongarije geloofwaardig de rol van voorzitter op zich kan nemen. Tevens werd er nagedacht over juridische middelen om het voorzitterschap van Hongarije af te nemen. Uiteindelijk is dit dus allemaal niet gebeurd en is Hongarije het afgelopen halfjaar voorzitter geweest.

Overigens waren er vooraf ook stemmen in de EU die stelden dat ‘de schade’ van het Hongaarse voorzitterschap zou meevallen. Het voorzitterschap kwam namelijk niet op een gunstig moment. Het viel vlak na de Europese verkiezingen waarin de nieuwe machtsverhoudingen nog vorm moesten krijgen. De nieuwe Eurocommissarissen van de Europese Commissie moesten nog worden voorgedragen, hun hoorzittingen waren pas in november en ook het Europees Parlement had net een nieuwe samenstelling. Aangezien de Europese Commissie nog niet is geïnstalleerd, doet ze ook geen grote wetsvoorstellen en hiermee ligt het gewone wetgevingsproces van de EU grotendeels stil. Dit betekent dat er in de eerste maanden na de verkiezingen nog niet besloten wordt over grote inhoudelijke dossiers.

Toch hebben er wel een aantal belangrijke gebeurtenissen plaatsgevonden in de maanden van het Hongaarse voorzitterschap. Een van de belangrijkste is de herverkiezing van Donald Trump als president van de Verenigde Staten, waarop de EU met een antwoord moet komen. Daarnaast is de oorlog in Oekraïne nog steeds een van de belangrijkste kwesties waar de EU zich mee bezighoudt. Ook de grote onrust in het Midden-Oosten staat op de politieke voorgrond.

Prioriteiten voorzitterschap Hongarije

Hongarije presenteerde zichzelf als “eerlijke bemiddelaar”, “in de geest van oprechte samenwerking tussen lidstaten en instellingen, voor de vrede, veiligheid en welvaart van een werkelijk sterk Europa”. Zoals elke lidstaat die het voorzitterschap bekleedt, had ook Hongarije verschillende prioriteiten opgesteld: (1) een nieuwe overeenkomst op het gebied van het Europese concurrentievermogen; (2) het versterken van het Europese defensiebeleid; (3) een consistent en op verdiensten gebaseerd uitbreidingsbeleid; (4) het indammen van illegale migratie; (5) het vormgeven van de toekomst van het cohesiebeleid; (6) een op boeren gericht EU-landbouwbeleid; en (7) het aanpakken van demografische uitdagingen.

De prioriteiten lijken te passen binnen een redelijk algemeen programma waar de EU zich al langere tijd mee bezighoudt. De nadruk op Europees concurrentievermogen past bijvoorbeeld goed bij de huidige koers van de EU naar aanleiding van het onlangs gepubliceerde Draghi-rapport. Zoals verwacht ligt de Hongaarse nadruk niet op klimaat of op het beschermen van de rechtsstaat in de Europese lidstaten. Ook was de nadruk duidelijk anders dan die van de andere twee lidstaten uit het voorzitterschapstrio. Onder de Belgische prioriteiten was bijvoorbeeld ‘het verdedigen van de rechtsstaat, democratie en eenheid’ en ‘het nastreven van een groene en rechtvaardige transitie’ en ook in de Spaanse prioriteiten was ‘het maken van vorderingen in de groene transitie en de aanpassing aan het milieu’ expliciet opgenomen.

Bij een voorzitterschap hoort tevens een logo en een slogan. Het logo van het Hongaarse voorzitterschap (zie onderstaande afbeelding) was een rubik’s cube; een Hongaarse uitvinding die in 2024 vijftig jaar bestaat. Volgens de Hongaren zelf symboliseert het de “vindingrijkheid, creativiteit, het strategische denken en de verfijning van de Hongaarse natie”. Om de rubik’s cube op te lossen zijn, volgens Hongarije, “strategisch inzicht, geduld, discipline en precisie vereist”, wat noodzakelijke kwaliteiten zouden zijn om het voorzitterschap te bekleden. De slogan van het Hongaarse voorzitterschap was sterk geïnspireerd door de bekende verkiezingsslogan van Donald Trump en luidde ‘Make Europe Great Again’. Hoewel het voorzitterschap nog niet officieel is afgelopen, kan er wel alvast worden teruggeblikt; hoe ‘great’ is Europa na het voorzitterschap van Hongarije?

Het logo van het Hongaarse voorzitterschap. Bron: Hungarian Presidency website

Terugblik Hongaarse voorzitterschap

De eerste week van het voorzitterschap leidde gelijk tot veel commotie. Het voorzitterschap begon op een maandag; op woensdag was Orbán in Oekraïne (waar hij aandrong op een staakt-het-vuren), op vrijdag was hij in Rusland en op de volgende maandag was hij in China. Dat Orbán binnen een week al op bezoek was geweest bij de Russische president Poetin als onderdeel van, zoals hij het zelf noemde, ‘vredesmissies’, leidde tot woede binnen de EU. Hoewel Orbán de andere regeringsleiders niet had verteld dat hij deze zogenoemde ‘vredesmissies’ ging ondernemen, gebruikte hij wel het logo van zijn EU-voorzitterschap. Europese regeringsleiders waren hier uiteraard niet over te spreken en maakten direct duidelijk dat hij deze reizen niet als ‘EU-vertegenwoordiger’ maakte. De Europese Commissie besloot in reactie geen Eurocommissarissen meer te sturen naar vergaderingen die door Hongarije werden voorgezeten (alleen nog ambtenaren). Met andere woorden, het voorzitterschap werd geboycot.

Dat men in de EU niet te spreken was over de acties van de Hongaarse premier, bleek ook uit de plenaire zitting van het Europees Parlement op 9 oktober waar Orbán zijn plannen voor het voorzitterschap presenteerde. Deze presentatie had overigens al eerder moeten plaatsvinden, maar was uitgesteld wegens de overstromingen in Hongarije. Het is een traditie dat regeringsleiders de prioriteiten van hun voorzitterschap in het Europees Parlement toelichten. Voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, sprak de zaal ook toe en haalde hard uit naar Orbán over onder meer zijn toenadering tot Rusland en zijn standpunten over de oorlog in Oekraïne. Zo zei ze: “Er zijn er nog steeds die de verantwoordelijkheid voor deze oorlog niet aan de bezetter wijten, maar aan het land dat wordt bezet”, waarna ze de retorische vraag stelde of “[deze personen] ooit de Hongaren de schuld geven van de Sovjetinvasie van 1956?” Het luide applaus van de pro-Europese groepen tijdens de speech van Von der Leyen en het applaus van Orbáns Patriottengroep tijdens Orbáns toespraak, zijn tekenend voor het gespannen voorzitterschap.

Ondanks het ongemak dat de EU voelde bij het Hongaarse voorzitterschap, lijken de inhoudelijke prestaties relatief gematigd. Hoewel de wetgevingsprocedure het afgelopen halfjaar grotendeels stillag, zijn er wel enkele besluiten genomen. Op 27 november heeft de Raad een akkoord bereikt in zijn positie bij een voorstel om het gebruik van cohesiefondsen te vergemakkelijken ter ondersteuning van lidstaten die getroffen zijn door natuurrampen. Eerder was onder het Hongaarse voorzitterschap onderhandeld voor volledig Schengenlidmaatschap voor Bulgarije en Roemenië met een gezamenlijke Hongaars-Oostenrijks-Roemeens-Bulgaarse verklaring als resultaat. Hoewel de paspoortcontroles op lucht- en zeehavens voor beide landen al in maart 2024 afgeschaft werden, gold de paspoortcontrole door een veto van Oostenrijk nog wel voor reizigers over land. Volgens Oostenrijk deden de landen nog te weinig tegen illegale migratie. Onder Hongaars voorzitterschap heeft ook Oostenrijk ingestemd met volledige toetreding tot Schengen. De overeenkomst moet nog wel unaniem worden goedgekeurd door de lidstaten op 12 en 13 december, waarna de controles wellicht al op 1 januari 2025 kunnen zijn afgeschaft.

Voorzitterschap Polen

Nu het voorzitterschap van Hongarije op zijn eind loopt, is het tijd om vooruit te kijken naar het volgende. Polen zal vanaf januari voor de tweede keer sinds het toetreden het roulerend voorzitterschap van de Raad van de EU op zich nemen. Ook Polen lag de afgelopen jaren regelmatig overhoop met de EU over de rechtsstaat. Sinds Donald Tusk sinds eind 2023 na negen jaar weer de Poolse premier is, is de relatie met de EU verbeterd. De al zes jaar durende strafprocedure die de Europese Commissie tegen Polen – net als tegen Hongarije – wegens schendingen van de rechtsstaat was gestart, werd ingetrokken. De nieuwe regering heeft verschillende hervormingen doorgevoerd, waardoor de rechtsstaat in Polen dusdanig is versterkt dat de Europese Commissie de strafprocedure heeft ingetrokken. Aangezien de relatie tussen de EU en Polen het afgelopen jaar dus flink is verbeterd, zal het Poolse voorzitterschap onder de pro-Europese Tusk minder gespannen zijn dan de afgelopen maanden.

Hoewel de Poolse prioriteiten op het moment van schrijven nog niet officieel bekend zijn, zijn er al wel enkele toezeggingen gedaan. Tijdens de vergadering van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) in Warschau onthulde de Poolse staatssecretaris Magdalena Sobkowiak-Czarnecka het centrale thema: ‘veiligheid’. Dit wordt gestructureerd rond zeven pijlers: extern, energie, economie, voedsel, klimaat, gezondheid en informatie. Premier Tusk bevestigde begin december dat het voorzitterschap zich zal richten op ‘veiligheid’, ‘energie’ en ‘concurrentievermogen’. Onder het voorzitterschap zullen tevens de nieuwe verhoudingen op het wereldtoneel vorm krijgen. De nieuwe relatie met de Verenigde Staten zal een thema zijn waar Polen zich mee bezig zal moeten houden.

Overigens zijn er in mei 2025 ook presidentsverkiezingen in Polen. Dit zijn belangrijke verkiezingen, omdat in Polen de president een vetorecht heeft waarmee de huidige PiS-president Andrzej Duda (de politieke tegenstander van premier Tusk) hervormingen van de prodemocratische regering van Tusk tegenhoudt. Deze verkiezingen vallen dus tijdens het voorzitterschap van de Raad, wat de (nationale) aandacht wellicht van dit voorzitterschap af kan houden. Anderzijds kan het voorzitterschap ook juist ingezet worden in de campagnes, zoals Emmanuel Macron in 2022 deed tijdens het Franse voorzitterschap. Het kan een positief effect hebben op de nationale verkiezingscampagne om bepaalde onderwerpen strategisch op de Europese agenda te zetten en de internationale capaciteiten als voorzitter van de Raad van de EU te benadrukken.

Het nieuwe voorzitterschapstrio dat in januari aantreedt, wacht een belangrijke taak. De EU staat voor belangrijke uitdagingen. De oorlog in Oekraïne, de spanningen in het Midden-Oosten, de nieuwe machtsverhoudingen in de wereld nu Trump weer president van de Verenigde Staten wordt en het klimaatvraagstuk, zijn slechts enkele voorbeelden. Nu de nieuwe Europese Commissie is geïnstalleerd en het Europees Parlement inmiddels goed is ingewerkt, kan de EU weer op volle kracht werken. Kortom, Polen wacht een druk politiek halfjaar.

Hanna Krijgsman van Spangenberg heeft een master in Political Science van de Vrije Universiteit Amsterdam en een bachelor in Europese Studies van de Universiteit van Amsterdam met een major in Europese geschiedenis.

Hoofdbeeld: Shutterstock