Gevangen in een politiek dilemma.

Het was een opvallend nieuwsbericht eind 2024: Estland overweegt een van haar gevangenissen open te stellen voor buitenlandse gedetineerden. Misschien zelfs, zo sprak Minister van Justitie Liisa Pakosta, als een soort “Airbnb-systeem”. Meerdere landen toonden al gauw interesse, zoals het Verenigd Koninkrijk en Nederland, beiden kampend met een piepend en krakend gevangenisstelsel. Toch zou een dergelijke praktijk, waar overigens nog geen politiek besluit over bestaat, niet uniek zijn. Al eerder hebben Europese landen overplaatsingen afgesproken om celruimte te creëren.  

Het is slechts één voorbeeld van een probleem in een groot aantal Europese landen: capaciteitsproblemen in gevangenissen. Enerzijds is dit een probleem van alle tijden, anderzijds zijn er trends die bijdragen aan groeiende problematiek in detentie faciliteiten. De oorzaken zijn divers. In Nederland is er bijvoorbeeld geen tekort aan cellen, integendeel zelfs, maar loopt het systeem vast door een personeelstekort. Andere mogelijke oorzaken van overbezetting zijn een gebrek aan celcapaciteit, tekortschietend onderhoud, of een strikt(er) rechtssysteem. Dit artikel beschrijft de huidige situatie rondom capaciteitsproblemen in Europa, hoe een verhard politiek klimaat over punitiviteit deze situatie verder kan verergeren en welke alternatieven er bestaan.  

Overbezetting in Europese gevangenissen

Internationaal gezien bestaat er geen uniforme maatstaf om te bepalen wanneer een gevangenis ‘te vol’ is. In Europa worden standaarden van het Europese antifoltercomité, de zogenaamde CPT-standaarden, gehanteerd, waarin het aantal vierkante meters ruimte per gevangene als uitgangspunt geldt. Zo moet een eenpersoonscel minimaal 6m2 zijn, met een minimale hoogte van 2.5 meter. De bezettingsgraad toont het aantal gevangenen ten opzichte van de officiële capaciteit. Als dit getal boven de 90 uitkomt, is er al sprake van ernstige overbezetting, aangezien het functioneren van bepaalde afdelingen dan vaak al in gevaar komt.  

Dergelijke cijfers hoeven nog niet direct een groot probleem te zijn als er aanpassingen kunnen worden gedaan in de gevangenis. Toch kampt een aantal landen duidelijk met grote capaciteitsproblemen. In 2023 waren de uitschieters in de bezettingsgraad Cyprus (166), Roemenië (120) en Frankrijk (119), tegenover een Europees gemiddelde van 93.5. Hierbij moet worden opgemerkt dat momentopnames altijd enigszins problematisch zijn en dat de extremen het gemiddelde doen opschuiven. Echter zijn de problemen in onder andere de genoemde landen duidelijk van een structurele aard, met cijfers die consequent hoog uitvallen. 

De Raad van Europa (RvE) – die Raad die losstaat van de Europese Unie (EU) – houdt zich met name bezig met de omstandigheden in gevangenissen in Europa. Jaarlijks publiceren zij een overzicht met statistieken en daarnaast is de RvE een duidelijk voorvechter van verbeterde omstandigheden voor gedetineerden. Overbezetting wordt een “acuut en aanhoudend probleem” genoemd in een “significant aantal” van Europese gevangenisstelsels. Bovendien is de laatste jaren de gevangenisbevolking in Europa toegenomen, al is dat deels ook een terugkeer naar de tijden van vóór de Covid-pandemie, aangezien de bezettingsgraad gedurende de pandemie vaak historisch laag was. Een van de gevolgen van overbezette gevangenissen is dat het tot problemen kan leiden in de internationale uitlevering van gevangenen, vanwege capaciteitsproblemen in de ontvangende staat. Zo weigerde Duitsland in 2023 een gevangene uit te leveren aan het Verenigd Koninkrijk vanwege de staat van het Britse gevangeniswezen.  

Opvallend is ook hoe groot de verschillen zijn tussen verschillende Europese landen. Waar meerdere landen dus kampen met overschotten, zijn er ook landen waar juist de leegstand van gevangenissen problemen oplevert. In die zin lijkt het op het eerste gezicht een mogelijke oplossing om gevangenen over te plaatsen van volle naar lege gevangenissen in een ander land. Toch lijkt dit in de praktijk vrijwel onmogelijk en bovendien onwenselijk. Een reeks aan juridische en mensenrechten-gerelateerde principes wordt hiermee aangetast, denk bijvoorbeeld aan het recht op bezoek van familie, wat bemoeilijkt wordt bij een overplaatsing. De voorstellen hebben dan ook veel kritiek teweeg gebracht. 

Punitief beleid vergroot de problemen

Het is een eeuwig politiek en filosofisch dilemma: enerzijds het belang om hard op te treden met afschrikkende straffen en zo een gevoel van veiligheid en rechtvaardigheid tegenover de slachtoffers te creëren, anderzijds de problemen die gevangenisstraffen opleveren op het vlak van re-integratie, kosten en capaciteit, en twijfelachtige effectiviteit of zelfs averechtse resultaten. Zeker in een verhardend en naar rechts opschuivend politiek klimaat komt het regelmatig voor dat het eerste belang de overhand neemt, terwijl de wetenschappelijke argumenten duidelijk de andere richting op wijzen. Het is een debat dat snel hoog oploopt in de samenleving, en waarin weinig ruimte lijkt te zijn voor nuances. De publieke opinie is vaak in meerderheid in de veronderstelling dat er niet hard genoeg gestraft wordt door rechters, terwijl de trend juist is dat er zwaarder wordt gestraft. Een aspect dat hierbij vaak buiten beeld blijft, is het flinke kostenplaatje dat bij een gevangenisopname komt kijken. De (ietwat verouderde data) van de RvE uit 2020 laten een Europees gemiddelde zien van €64 per persoon per dag. Dit loopt uiteen van €6,50 in Bulgarije tot ruim €300 in Noorwegen. In Noorwegen hebben gevangenen ten tijde van hun vrijlating dan wel gelijk een (start)kwalificatie en een baan. 

Sowieso bestaan er aanzienlijke verschillen tussen landen en hun rechtssystemen, en de uitgangspunten die hier vorm aan geven. Zo staan Nederland en Duitsland bekend als landen waarin relatief weinig en relatief korte gevangenisstraffen worden opgelegd. Als hiertoe wel wordt besloten, wordt er daarnaast een sterke nadruk gelegd op rehabilitatie en het voorbereiden op een terugkeer in de samenleving. Andere landen hanteren een strenger beleid. Zo zit Frankrijk momenteel middenin een uitgebreid project om méér gevangenissen te bouwen, om zo de cijfers het hoofd te kunnen bieden. 

Vanzelfsprekend is er een relatie tussen een streng rechtssysteem en de bezettingsgraad: hoe meer mensen worden veroordeeld tot een gevangenisstraf, en hoe langer deze zijn, hoe meer de capaciteit van het systeem onder druk komt te staan. Bovendien wordt er steeds vaker ingezet op voorlopige hechtenis, dus voorafgaand aan een veroordeling. Dit zorgt voor problemen, zeker in combinatie met personeelstekorten en wachtlijsten. Daarnaast vormen ook korte gevangenisstraffen een probleem. De grote meerderheid van gedetineerden zit korte straffen uit voor minder zware delicten, gedefinieerd als maximaal 12 maanden. Tal van onderzoeken suggereren dat dit de kans op recidive alleen maar doet toenemen, en bovendien neemt het enorm veel capaciteit en middelen in beslag. Steeds vaker wordt dan ook opgeroepen om te kijken naar alternatieve vormen van straffen. 

Tijd voor meer alternatieve straffen?

De RvE heeft zich structureel uitgesproken voor toepassing van alternatieve straffen. In de meeste landen zijn deze methoden ook beschikbaar, maar worden ze nog te weinig ingezet, mogelijk vanwege publieke opinie, zo staat in een white paper uit 2016. In datzelfde paper staat uitgebreid beschreven hoe overvolle gevangenissen in extreme gevallen zelfs een schending kunnen zijn van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat gaat over onmenselijke of vernederende behandeling. Hoewel dit niet regelmatig voorkomt, is er in algehele zin wel bezorgdheid over de hoeveelheid opsluitingen. 

In 2017 heeft ook het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin lidstaten worden opgeroepen whenever possible naar alternatieven voor gevangenisstraffen te kijken. Naast overbezetting vreesde het Parlement ook voor de radicaliserende effecten die gevangenisstraffen kunnen hebben op gedetineerden. Het strafrecht is een nationale bevoegdheid waar Europese instellingen niet veel invloed op hebben, maar de resolutie gaf wel een duidelijk signaal af richting de lidstaten.  

De Raad van de Europese Unie – die Raad waarin de ministers van diezelfde lidstaten in wisselende samenstellingen bijeenkomen – heeft in 2019 de Council Conclusions on Alternative Measures to Dentention aangenomen. Dit was een van de prioriteiten van het Fins voorzitterschap destijds. Ook hierin wordt geconcludeerd dat er op een andere manier moet worden gekeken naar detentie, zowel vóór als na een veroordeling. Duidelijk is dus dat het bewustzijn er zeker is, maar ook dat de realiteit hier nog niet altijd mee overeenkomt. Wel is het debat inmiddels al een tijd op gang en zijn in veel landen de percentages gevangenisstraffen wel degelijk omlaag gebracht. Daarnaast moet nogmaals worden benadrukt hoe enorm de verschillen zijn tussen landen. Het is zeker niet zo dat het probleem overal in dezelfde mate speelt. 

Alternatieve vormen van straffen

Er bestaan diverse alternatieven voor een gevangenisstraf, vaak in de vorm van een werkstraf. Dit kan een taakstraf zijn of een andere vorm van community service. Reclassering Nederland pleit bijvoorbeeld voor het ophogen van het maximale aantal uren taakstraf, zodat dit op grotere schaal kan worden toegepast als alternatief voor korte detentie. Daarnaast wordt er opgeroepen om meer in te zetten op ´slim straffen´, waarbij een straf gecombineerd wordt met een vorm van gedragstraining of andere leertrajecten. Op die manier krijgt een straf dus een meer opvoedkundig karakter. Deze optie vraagt natuurlijk wel om wat (financiële) middelen, maar levert uiteindelijk betere resultaten op. 

Steeds populairder is elektronische monitoring van een verdachte of veroordeelde door middel van een enkelband. In plaats van iemands vrijheid volledig te ontnemen, wordt deze beperkt, op een manier die aansluit bij de situatie. De persoon in kwestie behoudt diens huis en werk, maar is verder gebonden aan strenge locatieverboden of een locatiegebod, wat vaak neerkomt op een thuisstraf. De enkelband kan elke minuut van de dag getraceerd worden, waardoor de maatregel zeker als straf wordt ervaren, en tegelijk een goedkoper en minder ontwrichtend alternatief biedt voor detentie. Wel blijven er natuurlijk risico’s aan verbonden, bijvoorbeeld dat criminelen makkelijker met elkaar in contact kunnen blijven. In verschillende Europese landen wordt al gewerkt met deze vorm van straffen, in andere, zoals Nederland, wordt het alleen toegepast gedurende een voorwaardelijke invrijheidsstelling.

Een ander interessant thema is de groeiende rol van artificial intelligence (AI) in de rechtspraak. Dit onderwerp is te groot en ingewikkeld om hier tot in detail te behandelen, maar er zijn al studies én real-life toepassingen van AI modellen in het beoordelen van de kans op recidive op basis van risicoprofielen. Voor daders met een lage score raadt het model alternatieve straffen aan, omdat deze daders zeer waarschijnlijk geen risico zullen vormen voor de openbare veiligheid. Een onderzoek van de Universiteit van Tulane (Verenigde Staten) liet bijvoorbeeld zien dat AI zowel het percentage gevangenisstraffen als het recidivepercentage omlaag bracht. Toch zijn er ook meer dan genoeg redenen om terughoudend te zijn met deze oplossing, zoals de inherente vooringenomenheid, ondoorzichtigheid en gebrek aan verantwoording van dergelijke modellen. Europa staat over het algemeen wat kritischer tegenover vergaande toepassingen dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten, maar de rol van AI in het strafrecht zal ongetwijfeld toenemen.

Hoe verder? 

Natuurlijk is het doel van dit artikel niet om een einde aan alle gevangenisstraffen te beargumenteren. Criminelen die een gevaar vormen voor de samenleving of hun omgeving moet dit onmogelijk worden gemaakt. Wel is het belangrijk om duidelijker het volledige verhaal te vertellen rondom gevangenisstraffen, zodat de focus meer komt te liggen op het belangrijkste doel, namelijk het voorkomen van criminaliteit. Dit argument, in combinatie met de hoge kosten en capaciteitsproblemen, maakt dat het belangrijk is om verder te werken aan alternatieve vormen van straffen in Europa. 

Yannick heeft een master behaald aan het Centre International de Formation Européenne en volgt momenteel een master in Crisis- en Veiligheidsmanagement aan de Universiteit Leiden.

Beeld: Shutterstock