Hoe verschillende afwegingen de beslissing over het vetorecht kunnen beïnvloeden.

“EU-budgetcrisis door Pools-Hongaars veto”, kopte de Volkskrant op 16 november 2020. Deze kop heeft betrekking op de onderhandelingen over de Europese meerjarenbegroting, die elke zeven jaar gevoerd wordt. Het belangrijkste thema deze keer: coronagelden. Er werd door sommige lidstaten geopperd om gezamenlijke Europese leningen aan te gaan, zodat zwaar getroffen landen geld tot hun beschikking hadden zonder dat hun staatsschuld al te ver opliep. Sommige landen zagen hier echter weinig in. Nederland, samen met Oostenrijk, Zweden en Denemarken, dreigden een half jaar eerder, in de zomer van 2020, de begroting te blokkeren. Polen en Hongarije wilden op hun beurt niets weten van het idee om Europese steun afhankelijk te maken aan de staat van de rechtsstaat. Allemaal gebruikten ze één middel om hun standpunt kracht bij te zetten: het vetorecht.  

In dit geval gaat het om het vetorecht in de Europese Raad. In deze raad zitten de 27 regeringsleiders van de Europese lidstaten, die gezamenlijk de koers van de Europese Unie bepalen. Naast het vetorecht bestaan er ook andere stemprocedures binnen de raad, zoals het stemmen met een meerderheid. Deze stemprocedure is in de afgelopen decennia steeds populairder geworden, maar op enkele nationaal gevoelige beleidsterreinen, zoals veiligheid en buitenlandse zaken, is unanimiteit nog steeds de belangrijkste stemprocedure. Dit betekent dat iedere lidstaat het eens moet zijn met een voorstel. Elk land heeft dus het recht om een zogenoemd veto uit te spreken en de unanimiteit te blokkeren. 

Verschillende partijen zetten echter steeds vaker vraagtekens bij het unanimiteitsbeginsel. Het zou niet meer van deze tijd zijn en de Europese slagkracht nadelig beïnvloeden. Andere partijen willen het vetorecht juist graag behouden. Hierbij wegen nationale belangen zwaar mee, maar ook democratische representatie kan een factor zijn in de overwegingen. Wat zijn de voor- en nadelen van een eventuele afschaffing van het vetorecht? Laten we beginnen met een belangrijk voordeel: het vergroten van de slagkracht.

De slagkracht van de Europese Unie

De slagkracht van de Europese Unie is het belangrijkste argument om het vetorecht te vervangen door een meerderheidsstemming. In een mededeling van de Europese Commissie uit 2018 stelt deze dat “de unanimiteitsregel de vooruitgang vertraagt en in sommige gevallen de EU belet zich aan te passen aan de veranderende realiteit.” Met een grotere slagkracht bedoelt men dus dat de EU sneller en eensgezind kan handelen.

De termijn waarbinnen een beslissing gemaakt wordt, is in sommige gevallen inderdaad van groot belang. Een van de situaties waarbij dit aan de orde is, is de meerjarenbegroting. Wanneer een meerjarenbegroting niet voor een bepaalde deadline afgerond is, loopt de voorgaande begroting simpelweg door. Dit lijkt misschien geen probleem, maar het kan voorkomen dat er geld wordt vrijgemaakt voor beleidsterreinen die door veranderde omstandigheden enige urgentie vereisen. De begroting van 2014 houdt bijvoorbeeld geen rekening met een pandemie, terwijl dit in 2021 urgent extra geld vereiste.

Dit brengt ons naar een andere situatie waar een slagvaardige reactie belangrijk is: een acute crisissituatie. Waar er bij de meerjarenbegrotingen vooralsnog altijd een compromis bereikt is, is dit niet voor elk onderwerp het geval. De verschillende lidstaten kunnen het al jarenlang niet eens worden over een eensgezinde migratieaanpak. Dit werd voor velen duidelijk toen de migratiecrisis in 2015 haar piek bereikte. Zelfs toen de nood het hoogst was, bleven snelle en eensgezinde daden uit. Terwijl Duitsland probeerde de vluchtelingen zo goed mogelijk te helpen, weigerden Hongarije en Polen überhaupt mensen op te nemen. De overige lidstaten bungelden hier ergens tussen, zonder zelf duidelijk initiatief te tonen.

Wanneer op zulke belangrijke en tijdsgevoelige onderwerpen de constante dreiging van een veto in de lucht hangt, kan de EU soms te laat handelen, met alle gevolgen van dien. Het vetorecht is in deze en andere kwesties natuurlijk niet de enige boosdoener, maar het is wel een belangrijk onderdeel van het probleem. De afschaffing van het vetorecht zou bij kunnen dragen aan een slagvaardiger Europa dat sneller en effectiever kan handelen wanneer dit nodig is. 

De Romeinen, de Gaulle en nationale soevereiniteit

Naast een slagvaardige Europese Unie, zijn er ook andere overwegingen die meewegen in de beslissing over een eventuele afschaffing van het vetorecht. De belangrijkste overweging is het waarborgen van de nationale soevereiniteit van een lidstaat. Voor dit doeleinde is het vetorecht een belangrijk middel. Met het vetorecht kunnen kleine of minder machtige lidstaten beleid blokkeren waarvan ze denken dat dit het nationale belang schaadt. 

Het idee dat een bestuursorgaan zich moet kunnen verdedigen tegen andere bestuursorganen is niet nieuw. In de tijd van de Romeinse Republiek bestond er al een vetorecht, toebedeeld aan de belangrijkste machthebbers: de twee consuls. Deze consuls konden elkaars politieke beslissingen vetoën om te voorkomen dat een van de twee te machtig werd en deze macht zou misbruiken. Op termijn kregen ook de lagere klassen vetorecht, waardoor er een evenwichtigere machtsbalans ontstond. 

Charles de Gaulle, de voormalige president van Frankrijk, leek de machtsdynamiek van een veto goed te begrijpen. Tijdens de onderhandelingen over besluitvormingsprocessen binnen de Europese Economische Gemeenschap (een voorloper van de EU) in 1965, stond hij erop dat er altijd met unanimiteit besloten zou moeten worden. De meeste lidstaten vonden dat besluiten nemen met een gekwalificeerde meerderheid voldoende was, maar de Gaulle dacht hier heel anders over. Na lang onderhandelen werd er een compromis bereikt: een meerderheid zou de beslissingen maken, maar elk land zou het recht hebben om een veto uit te spreken. 

Tot op de dag van vandaag is het vetorecht een belangrijk machtsmiddel voor de Europese lidstaten. Ondanks dat er sinds de jaren 60 veel veranderd is en er op steeds meer terreinen met een gekwalificeerde meerderheid gestemd wordt, wordt het vetorecht nog veelvuldig gebruikt. Het uitspreken van een veto is voor veel lidstaten nog steeds dé manier om hun nationale belangen te waarborgen en in te grijpen wanneer ze vinden dat de nationale bevolking geschaad wordt door Europese beslissingen. Het is echter niet zo dat het in stand houden van het vetorecht alleen vanuit nationaal perspectief gerechtvaardigd kan worden. 

Het vetorecht en democratische representatie

De eventuele afschaffing van het vetorecht heeft gevolgen voor de democratische representatie, net als het behoud ervan. Het behoud van het vetorecht zorgt er namelijk voor dat een minderheid van de lidstaten beleid kan blokkeren. Naast het verlies van de slagkracht zou men kunnen betogen dat het ondemocratisch is als één land een voorstel kan blokkeren waar de meerderheid van de lidstaten achter staat. Vanuit een democratisch perspectief is het ondenkbaar dat een kleine minderheid de macht heeft om belangrijke beslissingen op deze manier te blokkeren, zoals nu in wezen het geval is.

Echter kan ook het afschaffen ondemocratische gevolgen hebben. In 2019 schrijft Leo Klinkers in het online magazine Europe Today dat het afschaffen van het vetorecht, naast de zojuist genoemde nationale belangen, ook bekeken kan worden met inachtneming van een intergouvernementele visie op de Europese Unie. Dit perspectief op de Europese Unie kenmerkt zich door het idee dat de 27 lidstaten gezamenlijk meer macht zouden moeten hebben dan de Europese Unie als geheel. 

Naast dit intergouvernementele perspectief is er echter ook een ander perspectief op de EU mogelijk: supranationalisme. Dit perspectief benadrukt het belang van een overkoepelende Europese organisatie, waarbij het Parlement en de Commissie meer macht zouden moeten hebben dan de gezamenlijke lidstaten. Beide perspectieven kunnen invloed hebben op de overwegingen om voor of tegen het afschaffen van het vetorecht te zijn.

Met de afschaffing van het vetorecht zal de Europese Raad dezelfde macht behouden, maar kan ze zaken met minder lidstaten realiseren. De reden hiervoor is relatief simpel: stemmen met een gekwalificeerde meerderheid, maakt het makkelijker voor (een deel van) de lidstaten om invloed uit te oefenen over de richting van de Europese Unie. Deze staten zullen dan vooral de grote en machtige lidstaten betreffen, waardoor de kleine en minder machtige landen het nakijken hebben. Hoewel een meerderheidsbeslissing in eerste instantie juist een democratisch ingegeven proces lijkt, kan de structuur van de Europese Unie ervoor zorgen dat het resultaat dit niet is.

Wanneer er minder lidstaten nodig zijn voor het bepalen van de koers van de Europese Unie, zal ook het democratisch mandaat van de Europese Raad en daarmee de gehele EU afnemen. Als burger van een kleinere lidstaat kan het zonder het vetorecht voorkomen dat je regeringsleider, en dus je meest prominente vertegenwoordiger in Europa, telkens buitenspel gezet wordt. En aangezien het Europees Parlement, het andere orgaan waar je direct invloed op hebt, weinig concrete macht heeft over de zaken waarover de Europese Raad beslist, sta je per definitie buiten spel. 

Dit kan zowel voorstanders van een intergouvernementeel Europa, als voorstanders van een supranationaal Europa zorgen baren. Het is echter de laatste groep die hier het meest onder lijdt. Waar de Europese Commissie en het Europees Parlement zo goed als volledig supranationaal zijn, is de Europese Raad grotendeels intergouvernementeel. Met de afschaffing van het vetorecht houdt men de macht van een intergouvernementele institutie in stand, én wordt er meer macht aan een kleinere groep van deze institutie gegeven.

Bezien vanuit de democratische idealen van de Europese Unie is hier een spanning merkbaar. Aan de ene kant heeft het in stand houden van het vetorecht nadelige gevolgen, zoals de mogelijkheid van een soms zeer kleine minderheid van lidstaten om een meerderheidsbeslissing te blokkeren. Aan de andere kant kan worden betoogd dat het ook onwenselijk is om het vetorecht af te schaffen en hiermee een kleinere groep lidstaten relatief meer macht te geven, met name als je een supranationaal perspectief inneemt. Het is bij de beslissing aangaande het vetorecht dus belangrijk de verschillende democratische consequenties in acht te nemen.

 De complexiteit rondom het vetorecht

Concluderend kan worden gesteld dat de afwegingen rondom het vetorecht complexer zijn dan ze in eerste instantie lijken. De slagvaardigheid van de Europese Unie is een belangrijke overweging om het vetorecht in de Europese Raad af te schaffen, net als het ondemocratische gevolg dat één lidstaat de macht heeft een meerderheidsbeslissing te blokkeren. Het is van belang om dan wel rekening te houden met het feit dat dit ervoor kan zorgen dat een kleinere groep lidstaten relatief meer macht naar zich toe kan trekken. Dit heeft dan ook direct invloed op de democratische representatie van EU-burgers. Met name diegene die een supranationale visie op de EU hebben, zullen ervoor moeten waken dat de democratische waarden van de EU gewaarborgd zullen blijven.

Het behouden van het vetorecht kan dan ook een pragmatische keuze zijn, wanneer men denkt dat de afschaffing nooit gepaard zal gaan met een supranationale democratisering. Diegenen die een intergouvernementeel perspectief hebben en tégen de afschaffing zijn, kunnen aanvoeren dat nationale zelfbeschikking belangrijker is dan een slagvaardig Europa. Deze verminderde slagvaardigheid heeft echter wel gevolgen voor crisissituaties en misschien zelfs voor de strategische positie van de EU op het wereldtoneel.

Luuk Brouns heeft reeds zijn bachelor Liberal Arts and Sciences met de specialisatie filosofie afgerond.

Beeld: Shutterstock