Klimaat en Duurzaamheid

In het oog van de storm

In het oog van de storm - Shaping Europe

De EU en de toekomst van natuurrampenmanagement.

Overstromingen, bosbranden, droogtes en stormen; de mens heeft altijd al gestreden tegen natuurrampen. Ondanks grote technologische vorderingen in het voorspellen van en beschermen tegen natuurrampen, blijft het onmogelijk om ze geheel te voorkomen. Dat Europa hier geen uitzondering op is, zagen we tijdens de overstromingen in Duitsland en Oost-Europa deze zomer en recentelijk nog tijdens het noodweer in Spanje met alle gevolgen van dien. Daarnaast was er de afgelopen zomers massale berichtgeving over grootschalige bosbranden in Griekenland en andere Zuid-Europese landen. Door klimaatverandering is de verwachting dat dit alleen maar toeneemt. 

Tegelijkertijd zien we dat de respons op deze crisissen niet altijd even sterk is. Tijdens de overstromingen in Valencia afgelopen najaar zagen we nog dat de snelheid waarmee de crisiscommunicatie op gang moest komen te langzaam was. Ook zijn sommige landen beter voorbereid op crisissen. Portugal heeft bijvoorbeeld na grote bosbranden in 2017 het bosbeheer flink verbeterd. Zo worden er veel meer investeringen gedaan en zijn er bufferzones gelegd, rondom zones met een hoog risico op bosbrand. Het belang van goede voorbereidingen beschreven we ook in dit artikel. Zeker gezien natuurrampen door de gevolgen van klimaatverandering vaker, heftiger, en onvoorspelbaarder worden.

Met dit inzicht is het belangrijk om goede voorbereidingen te treffen, maar daarnaast is onderlinge solidariteit na een natuurramp ook cruciaal. Hulp van de buurt, van landgenoten, maar ook daarbuiten. Dit varieert van mensen die hun buren opvangen nadat hun huis verwoest is tot landen die hele zoekteams sturen na een aardbeving. Er moet snel en effectief gehandeld kunnen worden om de crisis op de korte termijn te verhelpen, ook als daar lokaal niet direct de middelen voor zijn. Bovendien zijn er op de langere termijn ook (dure) herstelwerkzaamheden nodig. Maar welke rol speelt de EU hierin? 

Mogelijkheden van Europese hulp

Crisissen zijn de EU niet onbekend, de Unie heeft verschillende mechanismen hiervoor. Elk mechanisme focust zich op een eigen gebied, bijvoorbeeld op de korte termijn, noodhulp of wederopbouw op de langere termijn. Hieronder worden de belangrijkste mechanismen kort besproken.

EU Civil Protection Mechanism

Dit mechanisme kan de EU activeren voor de eerste respons op noodhulp. Het kan noodhulp (helpen) organiseren en coördineren. Alle EU-landen doen hier aan mee, maar ook IJsland, Albanië, Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië, Noorwegen, Servië, Turkije en Oekraïne zijn hierbij betrokken.

De organisatie richt zich nog voornamelijk op het stimuleren van samenwerking tussen landen. Het heeft geen mandaat om zelf plannen te maken of deze uit te voeren. Ook kan de organisatie alleen optreden bij “ernstige rampen”. Sinds 2004 is het mechanisme ook ingezet in de daadwerkelijke uitvoering van de noodhulp. Hiermee wordt bedoeld dat de organisatie zelf ook betrokken was met de executie in plaats van alleen het coördineren. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de bosbranden in Griekenland in 2021. Onder het Civil Protection Mechanism organiseerde de EU de blusvliegtuigen en brandweerteams die verschillende andere lidstaten ter beschikking hadden gesteld. Dit mechanisme was bij het oprichten in 2004 nog steeds beperkt, maar gaf de EU wel de mogelijkheid om voorstellen te gaan ontwikkelen.

EU Solidarity Fund

Dit fonds helpt EU-lidstaten en kandidaat-lidstaten door het verlenen van financiële hulp bij ernstige natuurrampen. Sinds 2020 omvat dit ook grote gezondheidscrises zoals een pandemie. De Europese Commissie kan een voorstel doen om dit fonds te mobiliseren, wat het parlement dan goedkeurt.

SEAR

Solidarity and Emergency Aid Reserve ofwel het Solidariteit en Noodhulpfonds bestaat sinds 2021 en is ontstaan uit het samenbrengen van twee al bestaande organisaties: het hierboven genoemde solidariteitsfonds en het noodfonds. Het een is gericht op solidariteit bij herstel na een ramp en het andere op snelle noodhulp bij een ramp. Het doel van de fusie is om flexibeler en sneller hulp te kunnen bieden. Het maximum budget van SEAR is onlangs verhoogd van 1,2 miljard naar 1,5 miljard euro per jaar. Afgelopen oktober heeft het parlement een voorstel goedgekeurd om het fonds in te zetten om Frankrijk, Griekenland, Italië, Oostenrijk en Slovenië te helpen na de overstromingen en stormen van 2023. Door de lange besluitvormingsprocedure duurt het vrij lang voordat landen hulp krijgen uit dit fonds. Alhoewel de reserve dus bedoeld is om ook geschikt te zijn voor snelle noodhulp, blijkt dit in de praktijk minder goed te werken.

EU-cohesiebeleid

De EU is natuurlijk een beleidsorganisatie, zo ook op het gebied van crises. Dit doet de EU voornamelijk binnen het EU-cohesiebeleid. De EU maakt beleid wat zich focust op middellange- en langetermijn herstel en wederopbouw. Vooral op het gebied van  infrastructuur, publieke diensten en de mate van voorbereiding voor een eventuele ramp zorgt dit beleid voor meer gelijksoortigheid. Dit collectieve beleid moet versterkend werken en aansluiten bij klimaatakkoorden zoals het Parijs Akkoord, de VN Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) en het Sendai Framework voor Disaster Risk Reduction.

Green Deal

Via de Green Deal wordt er via verschillende initiatieven gewekt om rampen te voorkomen of de impact bij optreden te minimaliseren. Binnen de Green Deal wordt natuurramppreventie en voorbereiding gekoppeld aan actie voor duurzaamheid. Dit is onder andere te zien in projecten rond de bodemkwaliteit. Als de kwaliteit van de ondergrond verbetert, zorgt dit bijvoorbeeld voor economische winst.oor de landbouwsector brengt dit ook duurzaamheidsvoordelen met zich mee, omdat het water beter wordt vastgehouden in de bodem. Dit kan grote overstromingen en droogte voorkomen. 

ESPREssO

Een ander instrument dat de EU tot diens beslag heeft, is ESPREssO. Dit refereert dit niet aan het drankje of aan een Sabrina Carpenter liedje, maar naar Enhancing Synergy for disaster PReventon in the EurOpean union. Het project focust zich op innovatieve technieken om rampen te voorkomen. Zij kijken zowel naar wat er nodig is om natuurrampen te voorkomen en onderzoeken hoe techniek en samenwerking hierbij kunnen helpen.

European Environmental Agency (EEA)

Het Europese Milieuagentschap (EEA) is een Europa-breed agentschap dat zich richt op onderzoek. Het EEA verzamelt bijvoorbeeld veel data over de gemiddelde temperaturen, biodiversiteit en luchtkwaliteit binnen de EU. Hierover publiceren zij allerlei rapporten. Deze rapporten geven veel informatie over risicogebieden, bijvoorbeeld welke gebieden grotere overstromingsrisico’s hebben. Hierdoor speelt het EEA ook een rol binnen de publieke bewustwording en biedt het de informatiebasis voor beslissingen. Het instituut bevordert ook kennisdeling tussen EU-landen en Europese kennisinstituties. 

RescEU

Dit fonds is opgericht om lidstaten in nood sneller te kunnen helpen. RescEU wordt vanuit de EU zelf betaald en omvat een vloot van blusvliegtuigen, helikopters, medische evacuatie vliegtuigen, een voorraad medische items en veldziekenhuizen. Het omvat ook opvangplekken, transportmogelijkheden, logistieke middelen en energievoorzieningen. Het fonds kan worden ingezet voor natuurrampen, maar ook tijdens chemische, biologische, radiologische en nucleaire rampen.

Steeds grotere rol voor de EU

Het terrein van crisis- en rampenmanagement is niet nieuw voor de EU. Alhoewel de rol niet altijd even prominent was, houdt de EU zich er al een langere tijd mee bezig, voornamelijk vanuit het oogpunt van burgerbescherming. De eerste formaliseringsstap was de oprichting van het Civil Protection Mechanism. Pas sinds 2001 is burgerbescherming officieel een EU-taakstelling. Bij dit verdrag zit ook een solidariteitsclausule. Dit houdt in dat lidstaten en de EU als organisatie gezamenlijk moeten optreden als een lidstaat slachtoffer is geworden van een terroristische aanval of ramp veroorzaakt door de mens of de natuur.

Na Het Verdrag van Lissabon in 2004 waren er nog kleine veranderingen, maar aan het mandaat veranderde niets substantieels. Enkele aanpassingen zijn de oprichting van een Europees Centrum voor ramp Respons (European Emergency Response Capacity, EERC)  en een vrijwillige pool met teams, experts en middelen die kunnen helpen bij een ramp. Lidstaten lenen deze mensen en middelen uit en hebben de teams stand-by staan. Dit bevorderde samenwerking tussen de lidstaten, maar veranderde niets aan de bevoegdheden van de EU. De EU kon zelf nog altijd geen maatregelen nemen. Ook deden niet alle lidstaten mee, zoals het Verenigd Koninkrijk. Bovendien ging het voor de landen die wel deelnamen om een vrijwillige bijdrage, die altijd beëindigd kon worden.

Dat het mechanisme fragiel was werd in 2017 en 2018 bevestigd. In die jaren was er veel extreem weer in Europa. Er waren hoge temperaturen, droogte en veel bosbranden. Dit zorgde voor veel media-aandacht voor het onderwerp, maar het zette de (EERC) middelen onder druk. Doordat sommige lidstaten in het eigen land natuurrampen hadden, waren ze minder bereid om de vrijwillige bijdrage voor het EERC voor het komende jaar te betalen. Het EU Civil Protection Mechanism bleek niet goed te werken bij grotere, onvoorspelbaardere rampen die meerdere landen troffen. Terwijl dit juist hetgeen was waarvoor het was ontworpen. Er moest dus worden gekeken naar een andere manier om rampen aan te pakken. 

Als reactien kwam de Commissie eind 2017 met een voorstel voor een andere aanpak met een nieuw mechanisme. Onder andere door het extreme weer en de vele crisissen was er meer politiek draagvlak vanuit landen die traditioneel tegen verdere integratie van de EU zijn. Door het inzicht dat klimaatverandering deze rampen alleen maar erger zou maken, was er meer acceptatie dat het mechanisme versterkt moest worden. In november 2017 werd een pakket aan maatregelen geïntroduceerd om EU Civil Protection Mechanism te versterken. Niet alles wat is voorgesteld in dit pakket is aangenomen. Onder andere het voorstel om de EU de eigenaar te laten zijn van alle grotere middelen, zoals gehele vloten, werd afgewezen. 

Dit vormde de basis voor een echte Europese aanpak van crisisbestrijding. De EU kreeg ook wettelijk gezien een sterkere rol. Vanuit de EU-reserves kwamen er gelden (rescEU), waardoor het minder afhankelijk werd van de vrijwillige bijdragen. Dit maakt het makkelijker om op te treden wanneer meerdere lidstaten te maken hebben met dezelfde ramp, of als lidstaten te maken hebben met verschillende rampen in dezelfde periode. Ook is er een verschil aangebracht tussen rampen die binnen het territorium plaatsvinden van EU-lidstaten en daarbuiten. De hulp binnen de EU is intensiever. Het is wat minder ‘globaal’ gericht dan de eerdere EU-benadering. Desalniettemin blijft de totale vloot relatief klein.

Veel van de maatregelen betekenen dat de ondersteunde rol van de EU is versterkt. De agentschappen kunnen bijvoorbeeld zelf materiaal inkopen of huren. Wanneer er eenmaal middelen zijn aangevraagd door een lidstaat, kan de Commissie nu ook beslissen over het mobiliseren en demobiliseren van middelen. Nog nooit eerder bevond de EU zich zo dicht bij het centrum van de besluitvorming.

Dat is onder andere terug te zien in het feit dat de Commissie een grotere rol heeft gekregen bij het uitbreiden van de vrijwillige pool (nog altijd het grootste gedeelte van EU-crisismanagement). Doordat de EU nu zelf ook middelen kan verstrekken kunnen daar ook voorwaarden aan worden gesteld. Bijvoorbeeld dat ontvangers aan bepaalde crisis-standaarden moeten voldoen. Hierdoor worden lidstaten extra aangemoedigd om dezelfde systemen te gebruiken en kan EU-hulp beter aansluiten.

De EU heeft kan ook op andere gebieden voorwaarden stellen; lidstaten die hulp aanvragen, krijgen dat op voorwaarde dat ze zelf ook maatregelen nemen om rampen te voorkomen en om zich beter voor te bereiden als ze zich toch voordoen. Zo wordt voorkomen dat landen misbruik maken van de gelden zonder zelf te investeren. Een andere interessante verandering is dat de Commissie aan lidstaten kan vragen om extra informatie te leveren rondom preventie en paraatheid, bijvoorbeeld als er vaak om hetzelfde type hulp wordt gevraagd. De Commissie kan op basis van deze informatie aanbevelingen maken om het niveau van preventie en voorbereiding te versterken en kan vervolgens de implementatie monitoren. Dit moet ook misbruik van de middelen voorkomen.

Is het genoeg?

Samenvattend is er de afgelopen jaren veel gebeurd op het gebied van rampenmanagement in de EU. De vraag is echter of dat genoeg is. Na de overstromingen in Spanje afgelopen oktober riep een meerderheid in het Europees Parlement op tot nog meer EU-investeringen in crisisparaatheid. Specifiek willen ze meer geld voor overstromingsmanagement. Aangezien het Europees Parlement zelf geen beleidsvoorstellen mag doen, riepen ze de nieuwe Commissie (die 1 december 2024 gevormd is) op om concrete voorstellen te maken in een Europees Klimaat Adaptatie Plan. Het Parlement wil dat dit er snel komt om de veerkracht binnen de EU die nodig is om ons aan te passen op de gevolgen van klimaatverandering te vergroten. 

De Commissie 2025-2029 lijkt gehoor te geven aan deze oproep en heeft laten weten dat klimaatadaptatie en voorbereiding een prioriteit is. Desalniettemin valt het te betwijfelen of dit genoeg is. Veel beslissingen binnen de EU lijken reactief te zijn; na grote rampen is er meer bereidheid om te investeren. Om echt voorbereid te zijn voor een crisis moet er veel meer ingezet worden op preventie, juist in gebieden waar we bepaalde rampen niet direct verwachten. Naast onderzoek en innovatie zijn er ook meer praktische middelen nodig zoals een grotere vloot voor rescEU. Bovendien zijn veel van de EU-organisaties vooral gericht op samenwerking en ondersteuning. Het ontbreekt nog aan een echt sterk mandaat om op te treden en rampenmanagement stevig op EU-niveau aan te pakken.

Dit vraagt om meer integratie binnen de EU. In de vakliteratuur wordt dit ‘functionele integratie’ genoemd. Lidstaten werken om praktische redenen samen en dat kan leiden tot meer integratie en onderlinge afhankelijkheid. De vraag is of hier politiek draagvlak voor is. Niet alleen zijn er meer rechts-populistische en eurosceptische Europarlementariërs, maar lidstaten lijken ook in toenemende mate voor hun eigen nationale belangen te gaan.

Risico gebieden

Het kan zijn dat sommige EU-lidstaten niet verder willen integreren op het gebied van crisismanagement, omdat ze willen voorkomen dat Noord-Europese lidstaten moeten betalen voor Zuid-Europese lidstaten die worden getroffen. Zeker met de opkomst van het rechts-populisme in veel landen lijkt er minder draagvlak te zijn voor klimaatsolidariteit en is de tendens dat elk land vooral voor zichzelf moet zorgen. Er zijn momenteel landen binnen de EU die weinig te maken hebben met natuurrampen, terwijl andere gebieden disproportioneel worden getroffen. Blijft deze verwachting stabiel met toenemende klimaatverandering?

Volgens het EEA is er in de EU tussen 1980 en 2022 voor 650 miljard euro aan schade gemaakt door klimaat en weergerelateerde rampen. Het merendeel hiervan (43%) is veroorzaakt door watergerelateerde gevaren zoals overstromingen. Bijna 30% is direct aan het weer gerelateerd, zoals stormen of hagel. Het overgebleven deel zijn klimaatgerelateerde gevaren zoals hittegolven, droogtes, bosbranden, maar ook periodes van extreme kou. In de data is te zien dat de incidenten en de kosten steeds verder toenemen.

Tussen 2000 en 2020 zien we dat Centraal-Europa het meest te maken heeft gehad met overstromingen. Stormen komen het vaakst voor in Centraal- en Zuid-Europa, bosbranden komen vaak voor in Zuid-Europa. Droogtes hebben ook de meeste invloedop Centraal- en Zuid-Europa. Noord-Europa lijkt in deze periode niet specifiek kwetsbaarder te zijnvoor een klimaatrisico. Ook zien we dat de rampen in Zuid-Europa de meeste impact hadden op de economie van de getroffen landen. 

De kosten voor de noodhulp en de wederopbouw maken een relatief groot deel uit van het BNP in Zuid- en Centraal Europa. In andere landen zoals Nederland en Duitsland is te zien dat deze kosten een minder groot deel uitmaken van het BNP bij vergelijkbare rampen. In Centraal- en Zuid-Europa zien we bovendien dat meer schade onverzekerd is, en dus (minder welvarende) inwoners harder raken. Er kan dus worden gesteld dat rampen Centraal- en Zuid-Europa disproportioneel hard raken. Specifiek Italië, Kroatië en Polen komen als kwetsbaar uit de data. Er kan geconcludeerd worden dat het vooral aan deze landen is om meer te investeren in crisismanagement.

De toekomstscenario’s van het EEA laten een veranderend beeld zien. In het vierde Project of Economic impacts of climate change in Sectors of the European Union based on bottom-up Analysis (PESETA IV) Rapport is in opdracht van de Europese Commissie opgesteld. Het rapport heeft op basis van verschillende klimaatscenario’s de potentiële impact van klimaatverandering in Europa onderzocht.

In de bevindingen van dit rapport zien we dat Noord-Europa een veel groter risicogebied wordt op basis van de voorspellingen. Bij een scenario waarbij de aarde 1,5 graden opwarmt, zien we dat de risico’s in Noord-Europa al drastisch stijgen. Bij een scenario van 2 graden opwarming zien we dat Noordwest-Europa het grootste risicogebied wordt van heel Europa. In andere gebieden stijgen de risico’s ook, maar Noordwest-Europa blijft binnen dit scenario de uitschieter.

Actie voor de toekomst

In elk scenario zijn de gevolgen van klimaatverandering in de gehele EU enorm. Er zullen in de toekomst meer en onvoorspelbaardere natuurrampen plaatsvinden. Nu verschilt binnen de EU nog de kwaliteit van de voorbereiding, de noodhulp en de wederopbouw. Aangezien er geen veilige regio’s binnen de EU zullen zijn, is het van belang om extra te investeren in het op peil krijgen van de bovengenoemde kwaliteit. Ook is het cruciaal om meer te investeren in de fondsen en de vloot van de EU-instanties. Dit vraagt om verdere integratie van de EU op het gebied van rampen. Deze integratie levert voor alle lidstaten voordelen op.

Er is geen veilige regio die alleen maar voor de noodhulp en wederopbouw van andere EU-lidstaten betaalt. Het is op de middellange en lange termijn niet strategisch voor West-Europese landen om te beknibbelen op de fondsen voor rampenbestrijding. In de toekomst hebben ze het zelf waarschijnlijk nodig. Door nu solidariteit te tonen met Zuid- en Centraal-Europa bouwen ze aan de sterke relatie die ze over niet al te lange tijd zelf hard nodig zullen hebben. Ondanks dat de projecties veel grote risico’s in Noordwest-Europa voorspellen, blijven de risico’s in Zuid-Europa ook groot. 

De EU Green Deal staat onder druk. Het zal geen gemakkelijke opgave zijn om drastisch meer te investeren in rampenmanagement op EU-niveau. Vanuit een puur overlevingsperspectief en het voortbestaan van de lidstaten is het cruciaal. Voor het creëren van politieke wil zal het belangrijk zijn om het nationale belang van de lidstaten te benadrukken evenals de voordelen op de langere termijn.

Anoek heeft een Master in Internationale Betrekkingen en een bachelor in politicologie. Hierin heeft zij zich o.a. gespecialiseerd in de globale politieke economie en de rol van China. Momenteel werkt zij als adviseur in de publieke sector.

Beeld: Shutterstock