De Hervormingen van het Nieuwe Pact voor Asiel en Migratie.

Op 10 april 2024 is na jarenlange moeizame onderhandelingen het Nieuwe Pact voor Migratie en Asiel definitief goedgekeurd door het Europese Parlement. Dit pact wordt gepresenteerd als een ‘nieuwe start’ in het Europese migratiebeleid en treedt in 2026 in werking. Het Nieuwe Pact heeft twee belangrijke doelen: 1) het verbeteren van de solidariteit tussen de EU-lidstaten en 2) het bieden van een menselijker beleid voor migranten. Deze ambities klonken al toen de Europese Commissie (EC) in 2020 het beleid introduceerde, maar de vraag blijft of het Nieuwe Pact deze beloften werkelijk waar kan maken. Is er echt sprake van meer solidariteit tussen lidstaten? En, misschien wel belangrijker, wordt er met dit pact daadwerkelijk een menselijker asielbeleid gevoerd?

De druk op grenslanden en schijnsolidariteit

Tijdens de presentatie van het Nieuwe Pact in 2020 benadrukte Frans Timmermans, voormalig vice-president van de EC, dat er solidariteit moet zijn en een eerlijke verdeling van verantwoordelijkheid binnen de Europese Unie (EU) wanneer een lidstaat wordt ‘overweldigd’ door asielaanvragen. Het Nieuwe Pact is speciaal in het leven geroepen om de impasse te doorbreken die is ontstaan door de Dublin-verordening. Volgens de Dublin-verordening is de eerste EU-lidstaat waar een asielzoeker aankomt verantwoordelijk voor de asielaanvraag. Dit systeem heeft geleid tot een onevenredige druk op grenslanden zoals Griekenland, Italië en Spanje. Zij ontvangen door hun ligging aan de Middelandse Zee, waar vluchtelingen de oversteek per boot, een groot deel van de Europese asielaanvragen.   

Ondanks herhaalde beweringen van de EC dat het Dublin-systeem zou worden hervormd, blijft de aanpak van Dublin in dit Nieuwe Pact grotendeels intact. Landen waar asielzoekers als eerste aankomen zijn nog steeds verantwoordelijk voor hun asielaanvragen. Sterker nog, deze landen blijven zelfs nog langer aansprakelijk voor de behandeling van de aanvraag. Tegelijkertijd introduceert het Nieuwe Pact ook een solidariteitsmechanisme, waarmee wordt geprobeerd om deze oneerlijke verantwoordelijkheid tegen te gaan. Het mechanisme bestaat uit twee belangrijke elementen: solidariteit is zowel verplicht als flexibel. Solidariteit is geen politieke gunst, maar een juridische verplichting. Met dit Nieuwe Pact worden alle lidstaten verplicht een bijdrage te bieden aan de Europese asielopvang. De flexibiliteit zit echter in de manier waarop lidstaten hun solidariteit tonen. Zij kunnen kiezen tussen het opnemen van vluchtelingen of het leveren van financiële en operationele steun aan andere landen die meer asielaanvragen behandelen. Lidstaten kunnen bijvoorbeeld €20.000 betalen voor elke vluchteling die zij niet opnemen aan de lidstaten die meer mensen opvangen dan verplicht is.

Hoewel dit systeem op papier evenwichtig lijkt, biedt het alleen de rijke lidstaten de mogelijkheid om hun verantwoordelijkheid ‘af te kopen’. Het afkoopsysteem wekt de indruk dat het bieden van bescherming enkel wordt herleid tot een financiële transactie in plaats van een collectieve inzet om humanitaire waarden te waarborgen. Dit heeft als gevolg dat bepaalde landen nog steeds een onevenredig groter aantal asielzoekers opvangen dan anderen. Dit ondermijnt de collectieve verantwoordelijkheid binnen de EU en legt een disproportionele last op specifieke lidstaten. 

Verder is de bijdrage van €20.000 per niet opgenomen asielzoeker onvoldoende om de werkelijke kosten van opvang en integratie te dekken. Afhankelijk van de benodigde infrastructuur en sociale voorzieningen kunnen de kosten per asielzoeker oplopen tot €50.000 per jaar. Dit verschil betekent dat, ondanks de financiële steun, grenslanden nog steeds disproportioneel belast zullen worden op financieel gebied. Dit wordt door critici gezien als schijnsolidariteit. Hoewel financiële compensatie een stap vooruit is ten opzichte van de oude Dublin-verordening, waarbij grensstaten van de EU helemaal geen vergoeding ontvingen, blijft het principe van gedeelde verantwoordelijkheid zwak.

Grenzen beveiligen of humaniteit waarborgen?       

Naast het verbeteren van de solidariteit, heerst ook de vraag of het Nieuwe Pact daadwerkelijk een humaner beleid voert ten aanzien van migranten. Een van de belangrijkste hervormingen in het pact is het stroomlijnen en versterken van de asielprocedures aan de buitengrenzen van de EU. Het pact stelt een screeningsysteem voor dat gericht is op het registreren en vasthouden van migranten die de EU-grenzen zonder papieren oversteken. Deze zogenoemde irreguliere migranten kunnen maximaal vijf dagen worden vastgehouden voor een individuele beoordeling van hun identiteit, gezondheid en veiligheid.​ 

Voorstanders van het Nieuwe Pact stellen dat het versnellen van grensprocedures voorkomt dat migranten langdurig in onzekerheid verkeren. Het verkorten van deze procedures zou asielzoekers sneller duidelijkheid kunnen geven over hun status en hen in staat stellen eerder aan hun toekomst te beginnen. Lange asielprocessen dragen bij aan de onmenselijkheid binnen de Europese asielprocedure en dit systeem beoogt juist efficiëntie. Echter, beargumenteren mensenrechtenorganisaties zoals Amnesty International, deze nadruk op efficiëntie roept ernstige vragen op over de zorgvuldigheid van de aanvragen.      

Een van de grootste zorgen is dat de nieuwe grensprocedures voornamelijk zijn ontworpen om het aantal asielzoekers dat de EU binnenkomt te beperken. Lidstaten kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van versnelde grensprocedures voor mensen uit landen waar asielaanvragen vaak worden afgewezen. Als minder dan 20% van de asielaanvragen uit een bepaald land wordt goedgekeurd, wordt dat land automatisch als ‘veilig’ beschouwd. Dit betekent dat asielzoekers uit die landen sneller afgewezen worden. Dit criterium van 20% lijkt echter willekeurig vastgesteld en houdt geen rekening met de variaties in asielbeleid tussen EU-lidstaten. Zo heeft een Afghaanse asielzoeker bijvoorbeeld slechts 16% kans om bescherming te krijgen in Zwitserland, dat weliswaar geen EU-lidstaat is, maar wel deelneemt aan de asielverlening, terwijl diezelfde persoon in Portugal 100% kans heeft op bescherming​. 

Bovendien, wanneer een asielzoeker geen bescherming krijgt of zijn aanvraag wordt afgewezen aan de grens, kan hij direct worden onderworpen aan procedures gericht op terugkeer. Dit kan tot 12 weken duren. Gedurende deze tijd worden migranten vastgehouden in detentiecentra waarin zij deels dan wel volledig worden beperkt in hun vrijheid. Mensenrechtenorganisaties waarschuwen dat deze detentie niet alleen ernstige psychologische schade kan veroorzaken, maar ook vaak zinloos is. Terugkeer naar het land van herkomst is in veel gevallen moeilijk, omdat landen van herkomst hier vaak niet aan willen meewerken en/of hun burgers überhaupt niet terugnemen. Dit leidt ertoe dat migranten soms lange tijd vastzitten zonder perspectief. Een ander punt van zorg is de verzwakking van de juridische bescherming voor asielzoekers in het Nieuwe Pact. De toegang tot juridische bijstand en de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen een afwijzing, zijn verzwakt in vergelijking met het huidige systeem. 

Tot slot wordt er in dit Nieuwe Pact meer aandacht besteed aan de strijd tegen mensensmokkel. Hiervoor wordt samengewerkt met landen buiten de EU, zogenoemde ‘derde landen’ om migratie vanuit Afrika en het Midden-Oosten te beperken. Dit wordt gepresenteerd als een humanitaire inspanning om levens te redden en migranten te beschermen tegen gevaarlijke overtochten. De focus op grensbeveiliging en de uitbesteding van migratiebeheer aan derde landen roept echter ethische vragen op. De EU sluit deals met landen zoals Turkije, Tunesië en Libië om migranten tegen te houden voordat ze Europa bereiken. De EU heeft  bijvoorbeeld 127 miljoen euro overgemaakt aan Tunesië als onderdeel van de migratiedeal. Hierin is afgesproken dat Tunesië de grenzen beter zal bewaken en mensensmokkel zal aanpakken in ruil voor financiële steun. Veel van deze landen hebben echter niet de wil of de capaciteit om migranten op een humane manier op te vangen​.

Het is duidelijk dat, hoewel de Commissie aangaf een humanere benadering te hanteren, de focus eerder lijkt te liggen op het versterken van grenscontroles en het beperken van de instroom van migranten naar Europa. Dit komt wellicht niet geheel onverwacht. De afgelopen twee jaar heeft de EC een andere toon aangeslagen wat betreft migratiebeleid. Waar voormalig Eurocommissaris Ylva Johansson meermaals benadrukte dat muren en grenshekken nooit met EU-gelden zouden worden gefinancierd, verkondigt Ursula von der Leyen, de voorzitter van de EC, tegenwoordig dat de EU alles op alles zal zetten om haar buitengrenzen te versterken. Het beleid dat het Nieuwe Pact pretendeert past hiermee perfect in dat discours. 

Constructieve oplossingen voor een eerlijker beleid

Al met al heeft het Nieuwe Pact voor Migratie en Asiel de potentie om het Europese migratiebeleid te hervormen, maar zal waarschijnlijk tekortschieten in het realiseren van diens beloften. Het solidariteitsmechanisme stelt rijke landen in staat om hun verantwoordelijkheden af te kopen, wat leidt tot een ongelijk speelveld binnen de EU. Bovendien lijkt de focus op grensbeveiliging en terugkeerbeleid het humane aspect van het pact te ondermijnen. Het Nieuwe Pact biedt wel enkele verbeteringen ten opzichte van eerdere regels, zoals financiële compensaties voor grenslanden. Echter, als de EU serieus is over het bieden van een humaner en eerlijker migratiebeleid, moet het Nieuwe Pact verder gaan dan het financiële aspect. Een eerlijker verdeelsysteem zou kunnen betekenen dat alle lidstaten verplicht worden een vastgesteld aantal asielzoekers op te nemen, gebaseerd op hun economische situatie en een duidelijk gedefinieerd begrip van opvangcapaciteit. Het is belangrijk te erkennen dat het bepalen van deze capaciteit vaak politiek gekleurd is en sterk afhankelijk van de bereidheid van landen om asielzoekers op te vangen. Daarom is het cruciaal dat er objectieve en transparante criteria worden vastgesteld. Daarnaast zou de EU actief moeten werken aan veilige, legale migratie mogelijkheden om migranten te beschermen tegen smokkelroutes. Ook zou de EU samenwerkingen met sommige derde landen moeten heroverwegen, vooral wanneer deze landen de mensenrechten van migranten niet respecteren. Deze hervormingen zouden daadwerkelijk kunnen leiden tot een meer solidair en humaan asielbeleid.

Olga heeft een BA in Internationale Betrekkingen van de Universiteit Utrecht, een MSC in Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam en een MSC in Migratie Studies van de Universitat Pompeu Fabra in Barcelona. Hiernaast heeft zij twee jaar werkervaring binnen de asielopvang in Nederland.

Beeld: Shutterstock