Een verkenning van de verhoudingen tussen Europa en China – Deel II.

“De meest ambitieuze overeenkomst die China ooit met een land heeft afgesloten.” Zo noemt de Europese Commissie de onlangs aangekondigde “alomvattende investeringsovereenkomst (CAI) met China”. Een grootse en schijnbaar belangrijke verklaring, die ogenschijnlijk een nieuw begin inluidt  voor de economische betrekkingen tussen de EU en China. Zou dit het startpunt kunnen zijn van een duurzaam economisch partnerschap tussen twee van de grootste economieën ter wereld? Hoewel bemoedigend, blijven er genoeg redenen om sceptisch te zijn. China heeft immers al vaker beloften gedaan, met name toen het toetrad tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO), dus wie zal zeggen dat het land zijn  beloften nu wel na zal komen?

Deze scepsis wordt breed gedeeld door politici en de pers, die met name aandacht hebben voor de timing van de overeenkomst. De EU en China onderhandelen namelijk al sinds 2013, maar tot recentelijk waren er geen aanwijzingen dat ze er op korte termijn uit zouden komen. De ongekende snelheid waarmee de onderhandelingen werden afgerond kwam de zaak niet ten goede, al helemaal niet met het Europees Parlement. Dit doet velen vermoeden dat zowel de Commissie als China de (toen) aantredende Biden regering voor wilden zijn. Voornamelijk omdat men verwachtte dat Biden samen met andere landen zal proberen om China onder druk te zetten. Na de publicatie van de volledige overeenkomst op 20 januari is er nu genoeg bekend om te kunnen beoordelen of de CAI inderdaad de waarden en belangen van de Europese Unie bevordert, of dat het een kansloze poging blijkt te zijn om de enorme onbalans tussen de EU en China te overbruggen.

De geopolitieke context

Voor de Europese Unie is een investeringsovereenkomst ook een belangrijke politieke daad die Europese normen en waarden moet bevorderen en de wetgeving van de EU verbindt met die van haar partner. Het is precies dat laatste waar het in dit geval steekt; het is niet bepaald vergezocht om te zeggen dat het begrip “rechtsstaat” door de EU en China volledig anders wordt geïnterpreteerd. Onder het bewind van Xi Jinping is China totalitairder geworden dan het geweest is sinds het einde van de jaren 80, toen Deng Xiaoping voor het eerst toenadering zocht tot de wereld. De totalitaire filosofie van de Chinese Communistische Partij (CCP) is tegenwoordig van invloed op alle sociale, economische en politieke beslissingen; of het nu gaat om de inwoners van Hongkong die hun rechten willen behouden, de uitbuiting en culturele genocide van de etnische Oeigoeren in Xinjiang, de politieke repressie tegen China’s groeiende ondernemersklasse, de toenemende cultstatus van Xi Jinping of, tot slot, de poging om desinformatie te verspreiden over de oorsprong van COVID-19. Het blijkt wel dat de huidige geopolitieke situatie verre van optimaal is voor het sluiten van een belangrijke overeenkomst, en dan hebben we het nog niet eens gehad over de economische kwesties die ik in mijn vorige artikel uiteen heb gezet.

Tegelijkertijd is de wereld getroffen door een pandemie, waardoor de vraag naar Chinese goederen, met name medische producten, digitale apparatuur en huishoudelijke apparaten, enorm is toegenomen. Dit, in combinatie met een bewonderenswaardige aanpak van de coronavirus pandemie, heeft ertoe geleid dat China het enige grote land is dat een recessie heeft weten te vermijden. Bovendien druisen de doelstellingen van het Chinese economische beleid in tegen die van de Europese Unie. Een alomvattende verbetering van de markttoegang voor investeringen, eenzelfde behandeling voor buitenlandse en binnenlandse bedrijven, echte neutraliteit van China’s staatsbedrijven en een grotere openheid van staatssubsidies zou betekenen dat China’s aanzienlijke huidige voordeel in economisch opzicht wordt ondermijnd. Misschien zou deze onbalans kunnen worden opgelost tussen bevriende landen met vergelijkbare economische en politieke filosofieën, maar ervan uit gaan dat China zijn voordeel ten opzichte van de EU opgeeft zonder aanzienlijke concessies op andere terreinen is op zijn minst onbezonnen te noemen.

Vanuit dit perspectief is het onmogelijk om niet de strategische motivatie te zien van China’s concessies op het laatste moment, vooral omdat het land een gecoördineerde aanpak verwacht van de Biden regering. Over het algemeen is het duidelijk dat deze overeenkomst meer te maken heeft met strategische berekeningen van China dan met een oprechte wens om de aanzienlijke en fundamentele economische onevenwichtigheden tussen China en de EU in der minne te schikken. Laten we, gezien het geopolitieke belang van deze overeenkomst, eens kijken naar de feitelijke implicaties ervan, zowel wat betreft de concessies van China als de uitvoering en de afdwingbaarheid van de overeenkomst.

Markttoegang

Een eerste aspect van de CAI is markttoegang. Dit onderdeel omvat een indrukwekkend aantal sectoren die voor Europese investeringen zullen worden opengesteld, van landbouwindustrie tot kledingproductie. De auto-industrie is een ander verhaal; hoewel er over de verdere openstelling van deze sector is gesproken, zorgen lokale beperkingen ervoor dat buitenlandse startups en echte buitenlandse competitie voor Chinese bedrijven onmogelijk is. Verder zien we ook liberalisering van financiële diensten, zoals eerder al werd toegestaan aan Amerikaanse bedrijven in het kader van de fase-één handelsovereenkomst tussen de VS en China. Hoe dan ook, de EU vindt dat investeringen in dienstensectoren onder eerdere WTO-regels vallen, dus de lijst Chinese concessies is aanzienlijk kleiner dan het lijkt. Wel heeft China het voor Europese bedrijven mogelijk gemaakt om grond op lange termijn te pachten en te investeren in adviesdiensten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling (biologisch onderzoek uitgezonderd), HR-diensten en vooral digitale diensten,met uitzondering van internet voor eindgebruikers. Saillant detail is het verbod op buitenlandse advieswerk op het gebied van de sociale wetenschappen, uiteraard een vakgebied dat men graag onder controle van Beijing houdt.  

In het algemeen lijken de voordelen omtrent het openen van de dienstenmarkt minimaal te zijn en beperkt te blijven tot lokale toegang en bedrijfsvoering. China zal Europese bedrijven nog steeds niet toestaan diensten vanuit de Europese Unie aan te bieden, wat met name van belang is voor de opslaglocatie van gegevens. Hoewel er geen grote Europese bedrijven zijn die kunnen concurreren met giganten zoals Alibaba, Tencent en Huawei, is het voor Europeanen belangrijk om garanties te hebben over de veiligheid en opslag van hun gegevens – het ontbreken van regels op dit gebied betekent dat het voor EU-burgers en -bedrijven onaantrekkelijk zal blijven om hun gegevens aan Chinese bedrijven toe te vertrouwen.  

Gelijk speelveld

Op het gebied van een gelijk speelveld stelt Brussel dat de overeenkomst de gedwongen overdracht van technologieën stopt en dat het maatregelen bevat om het gedrag van staatsbedrijven en overheidssubsidies te controleren. We moeten echter niet vergeten dat de WTO-toetredingsovereenkomst van 2001 deze beloften met betrekking tot transparantie, subsidies en staatsbedrijven ook al bevatte. Bovendien heeft China onlangs laten zien dat het zich niet gebonden voelt aan internationale overeenkomsten wanneer het van mening is dat deze haar belangen niet dienen. Een manier om deze bezorgdheid enigszins weg te nemen is de “bindende en ratificerende” clausule, die ervoor zorgt dat China concessies later niet kan terugdraaien. Ook verplicht deze clausule China ertoe latere concessies aan een andere partner gelijk te trekken voor de EU.

Een andere concessie die China lijkt te hebben gedaan is die van nationale behandeling, wat betekent dat staatsbedrijven buitenlandse bedrijven in het algemeen niet mogen discrimineren. Het ziet er ook naar uit dat de definitie van staatsbedrijven zal worden verruimd, wat belangrijk zou zijn voor de EU gezien de Chinese Communistische Partij haar controle over particuliere ondernemingen lijkt te willen uitbreiden. In het algemeen lijkt het erop dat de Europese Unie een aantal belangrijke verbintenissen is aangegaan om het speelveld gelijker te maken. Er blijft echter grote bezorgdheid bestaan over de afdwingbaarheid van deze verbintenissen. Voor veel onderwerpen, waaronder maatschappelijk verantwoord ondernemen, milieu en arbeidswetgeving, zijn er geen beroeps-, geen sanctie- en geen handhavingsmechanismen. In plaats daarvan lijken de EU-onderhandelaars te hebben gezocht naar een politieke geschillenregeling. Men is onder meer overeengekomen dat eenmaal per jaar een dialoog zal plaatsvinden tussen een vicevoorzitter van de Commissie en een Chinese vicepremier. Werkgroepen zullen ook tweemaal per jaar bijeenkomen op het niveau van de Commissaris voor Handel (EU) en de Minister van Handel (China). Het lijkt erop dat men hoopt dat, gezien de hiërarchische aard van het Chinese systeem, politieke interacties op hoog niveau kunnen helpen bij het oplossen van problemen.

Conclusie

Het is duidelijk dat, hoewel de betrekkingen tussen de EU en China voor beide partijen uiterst belangrijk zijn, er nog steeds aanzienlijke spanningen bestaan. Met de opkomst van de Chinese economie wordt verwacht dat China een steeds assertievere rol op het wereldtoneel zal gaan spelen. Een rol die zeker zal botsen met de fundamentele Europese waarden van mensenrechten, democratie en een sociale vrije markt. Voor de EU betekent dit dat haar relatie met China een steeds moeilijkere evenwichtsoefening zal worden. Enerzijds profiteert de EU in hoge mate van bilaterale handel en investeringen, maar anderzijds loopt zij het risico om uitgemanoeuvreerd te worden door China’s staatsgestuurde investeringsstrategie. Het huidige gebrek aan evenwicht in de handels- en investeringsbetrekkingen betekent dat de EU in de nabije toekomst een inhaalslag zal moeten maken, waarvan het succes afhangt van de maatregelen die zij neemt om oneerlijke handels- en investeringspraktijken tegen te gaan.

Het huidige economische EU-China beleid is duidelijk ontoereikend. De investeringsovereenkomst tussen de EU en China kan weliswaar een (beperkte)oplossing bieden voor obstakels omtrent markttoegang, maar doet niets af aan de behoefte aan een meer holistische en strategische aanpak op EU-niveau. Mocht de manier waarop de EU inkomende investeringen evalueert niet grondig worden hervormd, kan de Unie zich op een geven moment in een positie bevinden waarin strategisch belangrijke ondernemingen zijn opgekocht of weggeconcurreerd door Chinese staatsbedrijven. Als dit gebeurt zullen de EU en haar Lidstaten hun economische en geopolitieke positie aanzienlijk zien verzwakken, waardoor zowel de economische welvaart van haar burgers als haar strategische onafhankelijkheid in gevaar komen. Op de lange termijn betekent dit een lagere levensstandaard en een kleinere rol voor Europa op het mondiale toneel, een rol waarin we in toenemende mate afhankelijke zullen zijn van – en ondergeschikt aan – een autoritaire Chinese grootmacht.

Marnix Vermeer heeft een Master Internationale economie van de Universiteit van Maastricht, en volgt momenteel een Master internationale betrekkingen in Barcelona.

Beeld: Shutterstock