Motieven voor een ‘multi-speed Europe. 

De consensuscultuur 

De Europese Unie neemt een steeds prominentere rol in onze samenleving in en is van een groeiend belang voor Nederland. Tegelijkertijd is het een zeer complexe organisatie waarin ieder besluit langs verschillende bestuurlijke organen moet gaan voordat het uitgevoerd en gehandhaafd kan worden door de lidstaten. De drie belangrijkste zijn de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Van deze drie is de Europese Raad, bestaande uit de regeringsleiders of gekozen staatshoofden van de 27 lidstaten, veruit het machtigste maar wordt zij tegelijkertijd beperkt door het veelvoud aan verschillende meningen en stemmen vertegenwoordigd in dit orgaan. Wat desalniettemin als een paal boven water staat is dat de Raad (lees: de lidstaten) in de EU het meeste invloed hebben. Het intergouvernementele karakter is dus sterker dan het supranationale karakter van de EU. Echter met 27 verschillende landen en dus 27 verschillende setjes aan belangen, is besluitvorming en unanimiteit een lastige opgave.

Naarmate de uitbreiding van de EU vorderde, is de wijze van besluitvorming op een aantal beleidsterreinen van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid gegaan. Dit houdt in dat minimaal 55% procent van de lidstaten voor moet stemmen, ofwel 15 van de 27. Deze lidstaten moeten dan als aanvullende drempel 65% van de totale EU-bevolking vertegenwoordigen. Helaas heeft dit niets veranderd aan de eeuwig bestaande tegenstrijdige belangen binnen de Raad. Daarnaast worden de grote besluiten, verdragen en koersbepalingen in Europa nog altijd enkel met unanimiteit aangenomen. Als er al ruimte is voor besluitvorming op basis van meerderheden wordt er alsnog bijna reflexmatig gezocht naar overeenstemming en consensus om de gevoelige balans tussen de lidstaten niet onnodig op het spits te drijven. De oorzaak hiervan ligt in het voortgaande karakter van de onderhandeling binnen de EU, wat verwijst naar het gegeven dat de lidstaten constant op de lange termijn met elkaar in overleg zijn op een scala aan beleidsterreinen. Dit betekent dat er op het ene moment over landbouw wordt gesproken en op het andere over energie of buitenlandbeleid. Het gevolg van deze voortgaande onderhandelingen is dat het proces van onderhandelingen over het ene onderwerp impact kan hebben op hoe landen zich opstellen in een debat over een ander onderwerp. Oftewel, als een lidstaat te weinig bereid is water bij de wijn te doen betekent dit op de langere termijn een ongunstige positie in toekomstige onderhandelingen over andere onderwerpen omdat er niets meer gegund wordt aan elkaar. Vandaar dat lidstaten de voorkeur geven aan unanimiteit. De keerzijde hiervan is dat de drang naar consensus besluitvorming vertraagt en kan leiden tot halfslachtig en uitgekleed beleid om iedereen tegemoet te komen. Kortom, het gevaar van ontoereikend beleid ligt op de loer.  

Een vaak genoemde en uitgebreid onderzochte oplossing is het ruimte geven aan lidstaten om in coalities samen op te trekken op bepaalde beleidsterreinen. In andere woorden, lidstaten de ruimte geven om verregaande samenwerkingen aan te gaan met welwillende landen. Dit zou landen die voordeel zien in verdere integratie de mogelijkheid geven om vooruitgang te boeken, ongehinderd door lidstaten die hier misschien nog niet aan toe zijn. Dit kan zich manifesteren als een groep landen die bijvoorbeeld intensiever gaat samenwerken op terreinen als defensie, energie of gezondheidszorg. Dit noemt men een Europa van ‘meerdere snelheden’. Wat dit precies is en hoe het in de praktijk zou werken zal duidelijk worden in de rest van dit artikel.

Revolutionair of oude ideeën? 

Het idee van een Europese Unie die op verschillende snelheden integreert is, zoals gezegd, een thema waar al veel over geschreven is. Het is dus niet nieuw en wordt ook al beperkt toegepast in Europa. Een goed voorbeeld hiervan is de Eurozone, oftewel de 19 landen binnen de EU27 die de Euro gebruiken als valuta, wat betekent dat 8 lidstaten er (nog) niet bij horen. De theorie hierachter wordt goed beschreven door professor Vivien Schmidt van Boston University in haar werk Re-envisioning the European Union uit 2009. Zij beschrijft hoe de constante zoektocht naar unanimiteit steeds vaker een soort wederzijdse gijzeling creëert, waarbij enkele lidstaten door middel van een veto belangrijke ontwikkelingen en wetgeving kunnen tegenhouden of verzwakken, zelfs als er breed gedragen steun bestaat onder de andere lidstaten. Dit fenomeen kan gerust worden gezien als hinderlijk voor huidige en toekomstige Europese samenwerking. Wanneer besluitvorming onmogelijk wordt gemaakt doordat het speelveld aan belangen te groot is geworden in combinatie met de bestaande consensuscultuur, ontstaat er namelijk kans op stilstand en dus ineffectief beleid. In het geval dit gebeurt, zal de ontevredenheid over Europa alleen maar toenemen waarmee op termijn het bestaansrecht van de EU verzwakt zal worden. Het is dus geen understatement om te stellen dat dit probleem een fundamentele bedreiging vormt.

In de kern wordt deze situatie veroorzaakt door een primaire opvatting binnen de EU, namelijk ‘integratie in eendracht’, een gegeven dat sinds de eerste dagen van Europese samenwerking als stelregel heeft gediend. Een Europa van verschillende snelheden staat tegenover dit gegeven en zou daarom als oplossing kunnen dienen voor de eerder beschreven probleemsituatie omdat het de rol unanimiteit als vereiste binnen de besluitvorming kan reduceren. Dit kan lidstaten ertoe drijven om integratie in eendracht los te laten als stelregel vanwege de ruimte die dat oplevert om verder te integreren voor wie dat wenselijk is. In de praktijk kan dit op twee manieren uitkristalliseren. Enerzijds kunnen groepen landen samen optrekken op bepaalde beleidsterreinen en verdergaande integratie/samenwerking doorvoeren in coalities van de welwillenden. Anderzijds, kunnen landen samen ervoor kiezen om op de rem te stappen en niet mee te gaan of later aan te sluiten bij bepaald beleid of toenemende integratie.  

Een einde maken aan de consensuscultuur op deze wijze gaat hand in hand met accepteren dat het bekende EU-adagium ‘eenheid in uniformiteit’ overboord gaat en dat er een verschuiving plaatsvindt richting meer integratie dat niet gelijk verloopt. Dit zou echter niet zo zeer een revolutie betekenen, maar meer een verdere uitwerking van het ‘opt-out’ principe. Nu al is het mogelijk voor lidstaten om opt-outs te bedingen, oftewel een uitzonderingspositie. Een eerdergenoemd voorbeeld is de Eurozone, waar Denemarken en het Verenigd Koninkrijk een uitzondering hebben waardoor ze ook op termijn de Euro niet hoeven in te voeren. Iets wat bijvoorbeeld wel geldt voor de resterende EU-landen die nog niet binnen de Eurozone vallen. Vanzelfsprekend is Denemarken het enige resterende land die deze opt-out positie bezet sinds de Brexit. Een tweede voorbeeld is de Schengenzone, waar Ierland weer verscheidene opt-outs op heeft bedongen. Een Europa van meerdere snelheden zou een verdieping van het opt-out principe betekenen met als toevoeging de mogelijkheid om niet alleen als groep landen een stapje terug te zetten maar ook om een stapje vooruit te doen. 

Gevolgen in de praktijk

Er zitten verschillende voor- en nadelen aan deze werkwijze indien deze in werking zou treden binnen de EU. Het grootste en meest voor de hand liggende voordeel is het oplossen van de ontstane impasse in de Europese Raad: unanimiteit is dan geen spelbreker meer. Verder kan het een positieve invloed hebben op de effectiviteit van Europese beleidsvoering doordat meer gelijkgestemde landen samenwerken. Daarnaast zou het de legitimiteit van de EU kunnen vergroten doordat verwachtingen en uitkomsten dichter bij elkaar zullen komen. De voornaamste reden hiervoor is dat kiezers in landen die voor minder diepgaande Europese integratie zijn, niet geconfronteerd zullen worden met EU-regulering waar ze niet voor gestemd hebben, voornamelijk omdat de lidstaat in kwestie niet verplicht mee hoeft te doen. Andersom geldt dit ook: een overwegend pro-Europees electoraat heeft meer kans om dit terug te kunnen zien in het beleid wanneer kopgroep vorming kan plaatsvinden in Europees verband. 

Wat betreft de potentiële nadelen, het grootste gevaar is dat deze werkwijze verdere fragmentatie veroorzaakt, wat de EU ernstig zou kunnen verzwakken. De ruimte die de coalities van lidstaten zouden krijgen moet dus gecontroleerd worden met duidelijke regels en criteria om de EU niet uit elkaar te laten vallen. Dit is ook van belang om ervoor te zorgen dat lidstaten niet de al bestaande EU-wetgeving en structuren binnen Europa in twijfel gaan trekken. Een ander nadeel is dat het democratisch tekort in Europa toeneemt aangezien het lastiger wordt voor de andere twee belangrijke bestuurlijke organen in Europa, namelijk de Commissie en in het bijzonder het Europees Parlement, om hun controlerende functie te vervullen. Dit wordt veroorzaakt doordat het vooral de lidstaten zullen zijn die onderling afspraken maken. Als laatste is er een praktisch nadeel: de EU zal er alleen maar gecompliceerder op worden wat als gevolg heeft dat de afstand tussen de burger en Europa verder toeneemt omdat de EU nog moeilijker te begrijpen zal zijn. De reden is vrij simpel: het overzicht wordt lastiger te behouden door de vele verschillende groepen die elk hun eigen afspraken en plannen maken.

Een gebed zonder einde?

Of er een Europa van verschillende snelheden gaat komen hangt volledig af van de politici die wij kiezen om ons te vertegenwoordigen in Europa. Hoewel dit onderwerp vrij uitgebreid wordt besproken en geanalyseerd binnen de academische wereld, geniet het maar weinig aandacht van zittende politici. Het CDA bracht onlangs een plan naar voren in hun verkiezingsprogramma voor de Kamerverkiezingen van afgelopen maand. Hierin beargumenteerden ze dat de Europese Unie sterker kan worden door “kleine bundelingen van lidstaten”  die dan als kopgroepen kunnen functioneren. Maar of de partij hiermee voor een soort nieuwe Europese werkwijze staat, zoals beschreven in dit artikel, is onduidelijk. Verder bleef dit onderwerp onbelicht in de afgelopen verkiezingsronde. Ook in het geval er wel meer aandacht voor zou zijn en de lidstaten ernaar gaan streven om een Europa van verschillende snelheden in te voeren, kan dit enkel worden bereikt door wijziging van de verdragen waar de Europese Unie op gebouwd is. Verdragswijziging is iets wat Donald Tusk, voormalig president van de Europese Raad, eens omschreef als het openen van de doos van Pandora. Geen lichte vergelijking, maar wel accuraat aangezien het een typisch voorbeeld is van het probleem waar dit artikel mee begon. Namelijk, de haast onmogelijke taak om tot een unaniem aangenomen verdrag te komen met 27 verschillende lidstaten. In het geval er een verdrag zou komen waarin de multi-speed theorie uitgewerkt staat, zou dit wel een definitief einde betekenen van het huidige consensus probleem. De eerder genoemde hoogleraar Vivien Schmidt noemt dit in potentie dan ook passend ‘the treaty to end all treaties’.

Voorlopig lijkt het er niet op dat er snel nieuwe verdragsonderhandelingen komen, dus blijft het Verdrag van Lissabon uit 2007 het meest recente wapenfeit op dit gebied. Anderzijds zou de huidige coronacrisis een katalysator kunnen blijken die verdragswijziging dichterbij kan brengen, zeker nu Angela Merkel, Bondskanselier van Duitsland, zich positief heeft uitgelaten over nieuwe onderhandelingen met als doel om gezondheidsbeleid sterker in de EU te verankeren. Mocht dit daadwerkelijk gebeuren, dan zou er wellicht ook aandacht kunnen komen voor de problematische consensuscultuur en mogelijke oplossingen hiervoor. Dit blijft voorlopig echter een onbeantwoorde vraag. 

Sietse van der Wal is student Europese Studies aan de Universiteit Maastricht en verdiept zich in institutionele vraagstukken op EU niveau.

Afbeelding: Shutterstock