Welke middelen heeft de EU om Polen en Hongarije in het gareel te krijgen?

Onafhankelijke rechters, vrije media, bescherming tegen discriminatie en de vrijheid van godsdienst en van meningsuiting. Allemaal zijn ze afhankelijk van een sterke rechtsstaat. In een democratie met een goed ontwikkelde rechtsstaat heeft de regering te maken met wederzijdse controle van andere instellingen, zoals de rechterlijke macht.

Een democratie waarbij de rechtsstaat onder druk staat dreigt af te glijden naar een tiranniek regime. Een politiek systeem dat verkiezingen houdt maar de rechtsstaat niet respecteert legt gemakkelijk de rechten van minderheden naast zich neer en schroeft de onderdrukking op – allemaal in naam van een democratische meerderheid.

Maar hoe democratisch zijn verkiezingen die niet onderworpen zijn aan vrije media of onafhankelijk institutioneel toezicht, omdat die eerder al aan banden zijn gelegd? En hoe democratisch is een regering die opzettelijk de rechten afneemt van bepaalde groepen?

Voordat landen lid mogen worden van de Europese Unie moeten zijn aan de zogenaamde Kopenhagen criteria voldoen, waarbij de kwaliteit van de rechtsstaat een belangrijke voorwaarde is voor toetreding. Echter, zodra landen eenmaal lid zijn, hoe kan de EU dan voorkomen dat zij alsnog hun rechtsstaat ondermijnen?

Naar de rechter

Sinds enkele jaren worstelen Europese instellingen met de Hongaarse en de Poolse regeringen over de rechtsstaat. Maar ook andere lidstaten baren zorgen. In Malta werd journalist Daphne Caruana Galizia vermoord nadat zij corruptie hadden blootgelegd. Het onderzoek naar de moord zou door de Maltese regering zijn belemmerd.

Genoeg probleemgevallen dus. Maar wat kan de Europese Unie doen als nationale regeringen hun rechtsstaat opzij schuiven? De EU heeft een paar instrumenten om op te treden. Maar hoe effectief zijn die?

Laten we beginnen met het instrument dat het meest wordt gebruikt door de Europese Commissie: de inbreukprocedure. Deze procedure kan worden ingeroepen wanneer specifieke Europese wetgeving is overtreden, of niet is ingevoerd, door een lidstaat.

In veel gevallen weet de Commissie na het starten van een dergelijke procedure een oplossing te vinden met de bewuste regering. Zo niet, dan kan de Commissie de lidstaat voor het Europese Hof van Justitie in Luxemburg dagen.

“Stop Soros”

In Hongarije heeft Orban de Coronacrisis aangegrepen om grotendeels per decreet te regeren en de persvrijheid verder aan banden te leggen. De Hongaarse regering kan zelf besluiten wanneer ze de noodtoestand weer opheft. 

In het geval van Hongarije zijn er al jarenlang zorgen over de rechtsstaat, en dan met name over de ongelijke behandeling van religieuze minderheden, vrouwen, de rechten van migranten en de LGBTI-gemeenschap. Meest recentelijk, temidden van de Coronacrisis, stemde het Hongaarse parlement in met het afschaffen van de erkenning van de juridische erkenning van transgenders. 

De Raad van Europa in Straatsburg uit al langer zorgen over de onafhankelijkheid van de rechtspraak, en er zijn schendingen gemeld rond de vrijheid van de media.

De Europese Commissie heeft verschillende keren actie ondernomen tegen Hongarije met een inbreukprocedure vanwege het schenden van de rechten van migranten. Zo dwong Hongarije migranten het land te verlaten voordat zij tegen de beslissing in beroep kunnen gaan. Of door personen die in detentie wachten op terugkeer naar hun land van herkomst geen voedsel te geven.

Een ander geval was de zogenaamde “Stop Soros”-wetgeving. Deze wet criminaliseert hulp aan asielzoekers en beperkt de rechten van migranten, met straffen tot een jaar gevangenis voor iedereen die mensen helpt Hongarije illegaal binnen te komen.

Boetes

De inbreukprocedure omwille van de rechtsstaat is ook toegepast tegen Polen, het andere probleemkind van de EU. Maar dit gebeurt niet in alle gevallen waarbij de rechten van minderheden in het geding komen. 

In december 2019 veroordeelde het Europees Parlement weliswaar het initiatief van een “LGBTI-vrije zone” van meer dan 80 Poolse lokale overheden. In dit initiatief hadden de betrokken lokale autoriteiten aangegeven niet aan promotie van tolerantie en gelijke rechten van LHBTI-personen te zullen doen. De Europese Commissie heeft dit beleid veroordeeld, maar heeft niet ingegrepen met een inbreukprocedure.

Juridische actie tegen Polen is met name ondernomen vanwege de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De plannen van Polen omvatten onder andere het verlagen van de pensioengerechtigde leeftijd van rechters van het hooggerechtshof van 70 naar 65 voor mannen, en naar 60 voor vrouwen. De Poolse president mocht naar eigen goeddunken vijf jaar verlenging verlenen aan rechters.

De EU-rechters in Luxemburg oordeelden in juli 2019 dat deze plannen illegaal waren en gelastten Polen dat de rechters in hun functie werden hersteld.

De Europese Commissie heeft ook gehandeld tegen het Poolse initiatief voor een tuchtkamer voor het Hooggerechtshof. Het tuchtorgaan moet toezicht houden op de hoge rechters en beoordelen of zij “ethisch” handelen met hun arresten. Omdat de tuchtkamer rapporteert aan de regerende partij staat komt hiermee de rechterlijke macht onder direct politiek toezicht te staan.

Het EU-gerechtshof liet het aan het Poolse Hooggerechtshof om te beslissen of de tuchtkamer onafhankelijk is. En het Hooggerechtshof oordeelde dat dit niet zo was. Polen heeft de onafhankelijkheid van het hoogste rechtsorgaan in Polen vooralsnog niet hersteld.

In reactie daarop besloot de Commissie de Poolse regering opnieuw voor het gerecht te dagen. Deze keer eiste de Commissie dat de tuchtkamer van het Poolse Hooggerechtshof onmiddellijk werd geschorst. Als het Hof hiermee instemt, zou de Poolse staat financiële boetes kunnen krijgen als zij alsnog de uitspraken van de Europese rechters niet wil naleven.

Over het algemeen kan het maanden of zelfs jaren duren voordat het Hof in Luxemburg een beslissing neemt over zaken die door de Commissie zijn aangespannen. Terwijl de aangevochten situatie intussen in stand blijft.

Groepsdruk

De EU beschikt over een tweede instrument dat tot ingrijpen zou kunnen leiden. Dit mechanisme is niet zozeer afhankelijk van het gezag van het Hof, maar meer van groepsdruk. Dit is de zogeheten artikel 7-procedure, waarbij collega-lidstaten de rechtsstaat in het betreffende land moeten beoordelen en kunnen besluiten om maatregelen te nemen.

Het artikel 7-mechanisme kan door het Europees Parlement, de Commissie of een derde van de lidstaten worden geactiveerd. Het besluit om in te grijpen ligt vervolgens bij de gezamenlijke ministers van Europese Zaken.

Een voorbeeld van een mogelijke uiterste maatregel is het intrekken van het stemrecht van een land in Europese besluitvorming. Voor het trekken van deze rode kaart is een unaniem besluit vereist van alle andere EU-regeringen.

Het instellen van dergelijke sancties tegen een teamlid kost echter veel wilskracht omdat deze ‘collega’ dit niet snel zal vergeten. Wat leidt tot lastige situaties in de lobby en de vergaderzaal, je hebt elkaar inmiddels toch weer nodig voor andere onderwerpen. We zijn bij de artikel-7 procedure tot nu toe inderdaad vooral getuige geweest van de moeite die de lidstaten hebben om daadwerkelijk stappen te zetten.

De eerste procedure werd in 2017 door de Europese Commissie gestart tegen Polen rond de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De ministers van Europese Zaken hebben hoorzittingen gehouden met de Poolse regering, maar hebben nog geen actie ondernomen.

In het geval van Hongarije heeft het Europees Parlement in 2018 een artikel 7-procedure ingeleid. Het is opnieuw aan de EU-regeringen om te beslissen of Hongarije al dan niet in strijd handelt met de fundamentele waarden van de EU.

De nationale ministers van EU-zaken hebben een aantal hoorzittingen gehouden, maar ondanks enkele verhitte discussies valt nog te bezien of zij bereid zijn in te grijpen in de handelswijze van Hongarije.

Verdragswijziging

Wil een scheidsrechter autoriteit hebben, dan moeten deze snel en beslist kunnen handelen. En moet een grote enge rode kaart op zak hebben. Het Hof van Justitie heeft momenteel de nodige autoriteit, maar moet sneller kunnen handelen en de mogelijkheid hebben om indrukwekkende sancties op te leggen. Zoals de intrekking van het stemrecht.

Sommige politici opperen dat regeringen die de rechtsstaat niet respecteren moeten worden afgesloten van financiële steun van de EU. Hoe dan ook, het toezicht op de rechtsstaat in Europa zou zodanig moeten zijn dat nationale regeringen meer op hun tellen gaan passen voordat ze systematisch Europese waarden en wetgeving ondermijnen.

We hebben een verdragswijziging nodig om Europese instellingen, zoals het Hof, in staat te stellen adequaat te handelen. Momenteel hebben de lidstaten een veto over het al dan niet trekken van een rode kaart. De vraag is of de nationale hoofdsteden de rechtsstaat belangrijk genoeg vinden om dat veto op te geven.

Foto: Adobe Stock