De nieuwe EU crisisstrategie in actie.

‘Infectieziektes, net als Europeanen, zijn grenzeloos’. Het is een statement die we het afgelopen jaar in elke mogelijke vorm voorbij hebben zien komen. Het jaar 2020 zal terecht in de geschiedenisboeken bekend komen te staan als ‘het pandemiejaar’ en het begint er steeds meer op te lijken dat 2021 daar aan toegevoegd gaat worden. Europa, samen met de rest van de wereld, heeft aan den lijve ondervonden hoe grenzeloos ziektes kunnen zijn en wat ze teweeg kunnen brengen in een samenleving. 

Interessant genoeg was het idee van een pandemie nog compleet hypothetisch op het moment dat de zin hierboven op papier werd gezet. Het citaat is afkomstig uit een Europees verslag dat werd gepubliceerd in 2018 waarin een voorstel uiteen wordt gezet voor een Europees vaccinatiepaspoort. Sinds Corona in die goede oude tijd niet meer was dan een biermerk (of voor de Disney fans; het koninkrijk waar Rapunzel vandaan komt) was dit vaccinatiepaspoort vooral gefocust op het registreren van de standaard vaccinaties die mensen kunnen halen op een bepaalde leeftijd of wanneer ze op reis gaan. 

Een Europees vaccinatiepaspoort moest ervoor gaan zorgen dat mensen snel konden zien welke vaccinaties ze reeds hadden ontvangen en of ze nieuwe nodig hadden; zowel thuis als op reis. Door dit op een Europees niveau door te voeren zou het mogelijk zijn om een gestandaardiseerd document te creëren dat binnen de gehele EU gebruikt kan worden. Het plan was om het paspoort verder te ontwikkelen zodat hij in 2022 klaar was voor gebruik, maar toen kwam Corona om de hoek kijken. Het afgelopen jaar was het moment bij uitstek om een Europees vaccinatiepaspoort te ontwikkelen, maar gek genoeg is het hele project sinds de Corona-uitbraak in de ijskast gezet. Het debat over een Europees vaccinatiebewijs is relevanter dan ooit, maar de uitvoering ervan op EU-niveau leek voor een lange tijd zeer onwaarschijnlijk. Hoe kan het dat een vaccinatiepaspoort dat al in the making was ineens een groot struikelblok werd voor de EU? 

Van immuniteitspaspoort naar vaccinatiepaspoort

In de zomer van 2020, toen de eerste golf net achter de rug was, brak er al voorzichtig een discussie los over het al dan niet registreren van mensen die met Corona besmet waren geraakt en weer beter waren. ‘Als je het al gehad hebt, waarom zou je je dan nog aan al die regels moeten houden?’ was het idee achter het debat. Dit leidde tot het idee van een zogenaamd immuniteitspaspoort. Mensen die met Corona besmet waren geweest zouden in principe beschermd moeten zijn tegen herbesmetting en zouden via een immuniteitspaspoort hun dagelijks leven weer kunnen oppakken. De meeste mensen stonden niet te springen op zo een regeling, want zelfs nu is er nog veel onzekerheid over hoe immuun mensen die Corona hebben gehad voor herbesmetting zijn. Een eerdere besmetting is geen garantie dat je het in de toekomst niet opnieuw kan overdragen aan anderen. Met de komst van 2021 en de introductie van de verlangde vaccins is het debat geïntensiveerd en omgeslagen naar het idee van een vaccinatiepaspoort. Een dergelijk bewijs zou namelijk wel genoeg legitimiteit met zich meedragen om als ijkpunt te kunnen gebruiken. 

Een van de eerste voorstanders van dit document was de luchtvaartindustrie die in het paspoort de oplossing ziet voor de lege vliegtuigen, ingewikkelde quarantaineregels en gesloten grenzen. IATA, de grootste vertegenwoordiger van luchtvaartmaatschappijen ter wereld, is zelfs begonnen met het ontwikkelen van een eigen ‘travel pass’ waarin mensen een digitaal vaccinatiepaspoort aan kunnen maken. De Australische luchtvaartmaatschappij Qantas heeft daarbij al in november vorig jaar aangekondigd dat ze alleen nog maar mensen toelaten op hun vluchten die een vaccinatiebewijs kunnen laten zien. Een vaccinatiebewijs kan volgens deze groep voorstanders de luchtvaartindustrie, toerisme en andere sectoren terugbrengen naar de pre-Corona situatie en een einde maken aan het miljardenverlies dat nu nog steeds wordt gedraaid. Nu het vaccineren ook echt is begonnen in een aantal landen begint de discussie steeds concretere vormen aan te nemen en wordt de roep om vaccinatiepaspoorten, in welke vorm dan ook, steeds luider in deze sectoren. Wanhoop leidt ertoe dat elke mogelijke oplossing om de Europese economie te heropenen met beide handen wordt aangegrepen. 

Twee kampen

Het debat over vaccinatiebewijzen bereikte opnieuw een keerpunt begin 2021 toen ook overheden concreet zijn gaan nadenken over het al dan wel niet invoeren van vaccinatiepaspoorten. Dit is ook het punt waar het duidelijk wordt waarom het idee van een Europees vaccinatiepaspoort zo problematisch is voor de EU. De Europese lidstaten zijn als het ware in twee kampen gesplitst bestaande uit voor- en tegenstanders. Aan de ene kant zijn er landen als Cyprus, Denemarken, Estland, Hongarije, Polen, Portugal, Spanje en Zweden. Deze landen hebben aangekondigd dat ze werken aan een landelijk vaccinatiepaspoort zodat mensen kunnen bewijzen dat ze gevaccineerd zijn tegen COVID-19. Aan de andere kant zijn er landen als Nederland, Frankrijk, België en Duitsland die juist huiverig tegenover de introductie van een vaccinatiepaspoort staan, uit angst dat het document gebruikt kan worden als discriminatiemiddel. 

Vorige maand heeft de Griekse premier Kyriakos Mitsotakis de EU gevraagd om aan de slag te gaan met een Europese variant van het vaccinatiepaspoort dat door alle lidstaten gebruikt kan worden. Volgens hem is het van belang dat er één paspoort komt om internationaal reizen te bevorderen en problemen aan de grenzen te voorkomen. Toen reageerde de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, al positief op het voorstel, maar een Europees vaccinatiepaspoort was toen nog ondenkbaar. 

Dit kwam omdat er duidelijke weerstand was over de komst van het vaccinatiepaspoort onder een aantal lidstaten, en de nee-knikkers waren ook niet de minste. Frankrijk en Duitsland zijn van oudsher de machtigste landen binnen het Europese stelsel vanwege hun symbolische positie als founding fathers van de unie. Aan de andere kant staan vooral de Zuid-Europese lidstaten die sterk afhankelijk zijn van de toeristische sector. Nog een halfbakken zomerseizoen vol annuleringen, verplichte quarantaines en negatieve reisadviezen overleeft de sector niet, wat grote economische gevolgen kan hebben voor deze landen. De EU kon geen duidelijk standpunt innemen over een vaccinatiepaspoort zonder een deel van haar leden tegen het zere been aan te schoppen. De tweesplitsing tussen Noord en Zuid die ook zichtbaar was geworden tijdens de Eurocrisis was terug. 

Een imagodilemma

Het zijn echter niet alleen de lidstaten die een Europees vaccinatiepaspoort moeilijk maakten. Daarbij komt ook nog eens dat deze discussie een grote invloed heeft op iets waar de EU al een tijdlang mee worstelt: haar imago. Er zijn twee overheersende stereotypen over de EU te herkennen onder sceptische Europeanen die lijnrecht tegenover elkaar staan: De EU als de grote bemoeial die alles bepaalt en de EU als geldverslindend bureaucratisch monster dat niets voor elkaar krijgt. Of de EU nu kiest om een Europees paspoort te introduceren of niet, het zal toch een van deze bestaande narratieven versterken. Als de EU ervoor kiest om het paspoort door te voeren zal het een deel van de Europese bevolking vervreemden die al niet positief is over de Europese instellingen. Studies hebben aangetoond dat er een correlatie te vinden is tussen de groep mensen die Eurosceptisch zijn én tegen vaccinaties.* Wanneer er een vanuit de EU gereguleerd document komt dat mensen die geen vaccinatie kunnen of willen krijgen kan buitensluiten, is er al snel een zondebok gevonden. 

Het is ook een optie voor de EU om het creëren van paspoorten aan de lidstaten zelf over te laten. De gevolgen daarvan worden nu ook al langzaam zichtbaar. Er is een wildgroei gaande aan paspoorten die worden gecreëerd door overheden en private organisaties. Dit kan op termijn problemen gaan opleveren als mensen de grens over gaan. Wat nu als je naar een land wilt afreizen dat een vaccinatiebewijs eist als toelatingseis, maar je eigen regering helemaal geen bewijs afgeeft? Ook deze situatie zal negatief reflecteren op de EU, want hoe kan het dat zo een grote institutie het niet voor elkaar krijgt om eenheid te creëren in haar eigen blok? Het leek erop dat de EU hoe dan ook geconfronteerd zou worden met een keuze die negatief zou uitpakken. 

De Europese crisisstrategie

De situatie zoals hij net geschetst werd lijkt voor de EU een dilemma waarbinnen alleen maar verloren kan worden, maar niets is minder waar. Zoals het er nu naar uitziet, lijkt de EU geleerd te hebben van de Eurocrisis en past ze dezelfde succes strategie toe als tien jaar geleden; de lidstaten regelen de zaken op het podium, maar de EU kijkt achter de coulissen mee en geeft aanwijzingen. We mogen niet vergeten dat de Europese Unie tijdens de Eurocrisis enorme reputatieschade heeft opgelopen. Het was de Europese Raad (waar de staatshoofden van de lidstaten samenkomen) die de situatie grotendeels heeft weten te herstellen. Dezelfde hoofdrol lijkt nu opnieuw te zijn weggelegd voor de Raad. 

Tijdens een vergadering van de Europese Raad op 25 februari zijn de Europese leiders het er zelf over eens geworden dat er een Europees vaccinatiebewijs moet komen. Duitse bondskanselier Angela Merkel heeft zelfs pontificaal gesteld dat het document voor de zomer beschikbaar zal zijn. Hiermee lijkt het alsof de 27 lidstaten zelf samen tot een oplossing zijn gekomen, maar dit is niet helemaal waar. 

Het Europese E-Health Network heeft al op 27 januari richtlijnen gepubliceerd die omschrijven aan wat voor eisen een eventueel vaccinatiepaspoort moet voldoen. Het ziet ernaar uit dat de EU het voorwerk alvast gedaan heeft om de lidstaten de tijd te geven om op eigen kracht een conclusie te trekken binnen het paspoortdebat. Nu de beslissing is genomen kan het proces snel in gang worden gezet aangezien de EU de voorbereidende stappen in stilte alvast heeft genomen. En met snel bedoel ik ook echt snel. Op maandag 1 maart kwam het nieuws naar buiten dat de Europese Commissie het op zich heeft genomen om het Europese vaccinatiepaspoort tot uitvoering te brengen en het voorstel wordt al over twee weken verwacht. 

Hiermee lijkt de EU haar rol binnen crisissituaties gevonden te hebben. Samenwerking op Europees niveau is hard nodig om tot oplossingen te komen, maar in tijden van nood zitten mensen niet te wachten op oplossingen die vanaf een supranationaal niveau worden gedicteerd. Ook de EU lijkt dit inmiddels geleerd te hebben. De imagoschade die is opgelopen tijdens de Eurocrisis is na een decennium nog steeds niet hersteld, maar Brussel heeft inmiddels wel geleerd om niet opnieuw de zondebok te worden in deze situaties, dat mogen de nationale overheden dit keer zelf doen. Zij mogen de beslissingen nemen, nadat dit gebeurd is helpt de EU mee om de genomen beslissing te realiseren. 

* Jonathan Kennedy (2019) ‘Populist politics and vaccine hesitancy in Western Europe: an analysis of national-level data’ European Journal of Public Health, 29:3 pp. 512–516.

Linda den Bol heeft een Bachelor in Geschiedenis van de Radboud Universiteit en is momenteel bezig met het behalen van haar dual Masters degree in Europees beleid van de Masaryk Universiteit en Utrecht Universiteit.

Afbeelding: Shuttershock