De ultraperifere gebieden van de EU onder de loep gelegd.

Martinique, Mayotte, Guadeloupe, Frans-Guyana, Réunion, Saint-Martin, Madeira, de Azoren en de Canarische eilanden. Dit zijn plekken die op het oog misschien niet direct wat met elkaar gemeen hebben. Ja, we kennen de eilanden en gebieden wellicht van vakanties of van televisie, maar over het algemeen weten we er verder eigenlijk maar weinig van. En dat is ergens een beetje gek; al de genoemde plekken horen namelijk bij de Europese Unie (EU). De regio’s vormen samen de ultraperifere gebieden (UPG’s) van de EU. Dit zijn plekken die onderdeel zijn van een EU-lidstaat en daarom ook bij de EU horen. Dat betekent dat de EU-wetgeving er ook geldt, al zijn er vanwege de grote afstand tussen de UPG’s en het Europese vasteland wel enkele uitzonderingen gemaakt. 

Dit artikel zal ingaan op wat UPG’s precies zijn en wat dit praktisch gezien inhoudt. Er wordt uitgelegd op welke manier de EU deze regio’s ondersteunt en welke voorbeelden er zijn van EU-programma’s in de UPG’s. Ook heeft dit artikel speciale aandacht voor het verschil tussen regio’s overzee, zoals Curaçao, en UPG’s. Middels de casus van Frans-Guyana zal toegelicht worden welke problemen de regio momenteel ervaart en hoe de EU dit departement ondersteunt. Als laatste worden aanbevelingen gegeven over hoe de EU in het vervolg de UPG’s nog beter kan ondersteunen én of het aantal UPG’s moet worden uitgebreid. 

UPG’s: welke gebieden zijn het en waar liggen ze? 

Zoals beschreven in de inleiding zijn UPG’s regio’s die bij de EU horen, maar ver van het Europese vasteland zijn gelegen. Guadeloupe, Frans-Guyana, Réunion, Martinique, Mayotte en Saint-Martin horen allemaal bij Frankrijk. Réunion en Mayotte zijn Afrikaanse eilanden. Frans-Guyana is een departement in Zuid-Amerika, buurman van Suriname en Brazilië, en het grootste overzeese EU-gebied. De overige Franse regio’s zijn gelegen in de Caraïbische Zee. Madeira en de Azoren horen allebei bij Portugal. Madeira, ook wel bekend als ‘het bloemeneiland’ ligt in de Atlantische Oceaan ter hoogte van Marokko en de paradijselijke eilandengroep de Azoren ligt – redelijk geïsoleerd – ook in de Atlantische Oceaan. De in de inleiding laatstgenoemde UPG, de Canarische Eilanden, zijn favoriet onder vakantie vierend Nederland. Deze eilandengroep, waar onder andere Tenerife, Gran Canaria en Lanzarote onder vallen, ligt ook in de Atlantische Oceaan, ditmaal ter hoogte van de grens tussen Marokko en de Westelijke Sahara. In totaal wonen er in de UPG’s een kleine vijf miljoen mensen.

De UPG’s horen bij Europa sinds het koloniale tijdperk en bij de EU sinds de EU-lidstaat waaraan ze verbonden zijn, lid werd van de EU. Voor Frankrijk was dit in 1957, al heette de EU toen nog de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Spanje en Portugal werden lid van de EU in 1986, en daarmee de UPG’s die aan hen verbonden zijn ook. Interessant is hierbij wel dat Saint-Barthélemy, een Frans eiland in de Caraïbische Zee, eerst bij de EU hoorde, maar het in 2012 weer verliet. In dat jaar veranderde Saint-Barthélemy namelijk van UPG naar overzees gebied, waar later meer over wordt beschreven. Mayotte, op dit moment wel onderdeel van de EU, veranderde ook van status. Het eiland was eerst een overzees gebied en werd in 2014 een UPG, waarmee het toetrad tot de EU. Later in dit artikel wordt verder ingegaan op het verschil tussen UPG’s en andere gebieden overzee. 

Wat houdt het zijn van een UPG praktisch in?

In principe gelden in de UPG’s dezelfde regels en wetten als voor de EU-lidstaten, behalve dan dat er wel regelmatig uitzonderingen worden gemaakt. Artikel 349 van het Verdrag betreffende de werking van de EU erkent de specifieke beperkingen van de UPG’s en voorziet de vaststelling van specifieke maatregelen met (betrekking tot) hen. In en voor UPG’s gelden verder de Europese wetten, rechten en plichten. Daarnaast wordt er in UPG’s met de euro betaald. 

Het overheersende idee over UPG’s is dat het gebieden zijn die vanwege hun ligging belemmerd worden in hun ontwikkeling. De regio’s kampen namelijk met problemen die te danken zijn aan hun ligging. Op Frans-Guyana na zijn alle UPG’s eilanden dan wel eilandengroepen. Ze liggen vaak afgelegen en geïsoleerd, hebben last van een ongunstig klimaat en hun kleine oppervlakte. Vanwege de geringe grootte van de regio’s zijn ze vaak afhankelijk van slechts enkele exportproducten. Dit zijn meestal natuurlijke hulpbronnen en/of landbouwproducten. Al deze kenmerken zorgen ervoor dat de economische ontwikkeling van de UPG’s in de problemen zou kunnen komen. Om deze reden ondersteunt de EU UPG’s in hun ontwikkeling. Vanwege Artikel 349, worden er sinds 2004 strategieën gevormd hoe specifieke uitdagingen waar de UGP’s mee kampen kunnen worden geadresseerd. De strategieën voor het aanpakken van problemen en het verkennen van het potentieel van de UPG worden gevormd in een sterk partnerschap tussen de Europese Commissie, de UPG’s en de lidstaten waaraan zij verbonden zijn (dus Frankrijk, Spanje en Portugal). De UPG’s worden ook vertegenwoordigd in het Europees Parlement. Elk UPG mag één afgevaardigde aanwijzen die het gebied vertegenwoordigd. Deze leden zijn ook aanwezig bij een partij overstijgend overleg tussen de Europese Commissie, de UPG’s en de aan hun verbonden lidstaten. 

De UPG’s komen in aanmerking voor financiering uit de Europese structuur- en investeringsfondsen. Een voorbeeld van een investering die de EU deed in UPG’s komt uit 2012. In dat jaar werd er een partnerprogramma opgesteld tussen de UPG’s en de EU waarmee er geïnvesteerd werd in slimme, duurzame en inclusieve groei van de regio’s. De bedoeling was om de gebieden volledig te laten integreren in de interne markt van de EU. Dit deed de EU door de focussen op het potentieel van de UPG’s, bijvoorbeeld op de groei van bepaalde landbouwproducten waar veel vraag naar is op het vasteland van de EU, zoals bananen. De EU beoogt hiermee ook de erkenning van UPG’s als ‘aanwinst voor de EU’ te vergroten en de nadruk op hun specifieke kenmerken en beperkingen te verkleinen.

Voor de EU zelf hebben de UPG’s ook voordelen. Zo beschikt de EU mede door de UPG’s over het grootste uitgestrekte zeeterritorium ter wereld. De economische zone van de EU is met 25 miljoen vierkante kilometer gigantisch. Ook kunnen er verschillende tropische landbouwproducten verbouwd worden in de UPG’s, die worden geëxporteerd naar het vaste land van de EU, waar veel vraag is naar deze producten. De EU kan bovendien makkelijker (handels)relaties opbouwen met de vaak minder ontwikkelde buurlanden van UPG’s in bijvoorbeeld de Caraïben. Zo ligt Réunion precies tussen Mauritius en Madagaskar in, en Martinique is gelegen vlakbij de onafhankelijke eilandstaten Saint Lucia en Barbados. Ten slotte zijn de UPG’s vanwege hun ligging ook erg aantrekkelijk voor wetenschappelijk onderzoek. Europese wetenschappers voeren er het hele jaar door onderzoek uit naar biodiversiteit, ecosystemen, hernieuwbare energie, farmacologie en ruimtewetenschappen. 

Het verschil tussen Curaçao en Guadeloupe: een overzees gebied versus een UPG

Guadeloupe is een overzees gebied van Frankrijk en is dus onderdeel van de EU. Curaçao hoort bij Nederland en hoort dus… nee, niet bij EU. Of nou… Het land heeft wel een relatie met de EU. Maar wat is het verschil precies tussen de twee eilanden? Met artikel 198-204 van het Verdrag betreffende de werking van de EU, is vastgelegd dat drie landen van de EU bijzondere betrekkingen onderhouden met bepaalde landen en gebieden overzee, oftewel LGO’s. Deze drie landen zijn Denemarken, Frankrijk en Nederland, en tot de Brexit hoorde ook het Verenigd Koninkrijk hierbij. De Nederlandse LGO’s zijn de Caraïbische eilanden Aruba, Curaçao, Bonaire, Saba, het Nederlandse deel van Sint-Maarten en Sint-Eustatius. Groenland is een LGO van Denemarken en de LGO’s van Frankrijk omvatten onder andere de Franse Zuidelijke en Antarctische Gebieden, Frans-Polynesië en Nieuw-Caledonië. 

In tegenstelling tot UPG’s zijn LGO’s geen onderdeel van het communautaire grondgebied van de EU. Dat wil zeggen dat de EU-wetgeving hier niet telt. Hierdoor hoeven LGO’s de besluiten van de EU niet op te volgen en mogen zij zelf bijvoorbeeld regels opstellen over een communautair onderwerp als milieubeleid. Binnen de EU moeten alle lidstaten zich verplicht aan het afgesproken EU-beleid houden, maar dat geldt dus niet voor de LGO’s. Dit is, behalve bij uitzonderingen, wel het geval bij de UPG’s van de EU. De relatie tussen de EU en LGO’s focust zich voornamelijk op de economische en sociale ontwikkeling van de LGO’s. Zo krijgen ze bijvoorbeeld financiële steun vanuit het Europees Ontwikkelingsfonds (kortweg EFO). LGO’s hebben de euro niet als wettelijk betaalmiddel. Zo betaalt men op Curaçao met de Antilliaanse Gulden en op Frans-Polynesië met de CFP, oftewel de Franc Pacifique. 

De casus van Frans-Guyana

Om te kijken hoe UPG’s in praktijk werken, nemen we als voorbeeld Frans-Guyana. In dit Franse departement schijnt de zon altijd. Het land wordt voor het grootste deel bedekt door regenwoud en beschikt over grote hoeveelheden natuurlijke hulpbronnen als goud, bauxiet, ijzer en diamant. Frans-Guyana is in de zestiende eeuw gekoloniseerd door Frankrijk. Vanaf dat moment woonden er enkele honderden Europeanen in Frans-Guyana naast de inheemse bevolking en duizenden tot slaaf gemaakte personen. Na de afschaffing van de slavernij werd Frans-Guyana een strafkolonie; de gevangenen werden gedwongen arbeidskrachten. De meeste gevangenen overleefden de strafkolonie, mede vanwege het fysiek zware werk en tropische ziektes, niet. Vanaf 1942 veranderde Frans-Guyana van een Franse kolonie naar een Frans departement. Sindsdien volgden referenda waarin werd gevraagd of de Frans-Guyanen autonomie wilden. In 2010 stemde zeventig procent van de bevolking hier tegen. 

In de hoofdstad van het departement, Cayenne, is door de koloniale geschiedenis veel Franse architectuur te vinden. Men betaalt er met de euro, onderwijs is gratis en de zorg is van hoog niveau. De bevolking is relatief welvarend. Bijzonder, want industrie bestaat niet op Frans-Guyana en hetzelfde geldt voor landbouw. De kinderbijslag is er even hoog als in Frankrijk, en datzelfde geldt voor een uitkering. Doordat het leven in Frans-Guyana verder relatief goedkoop is, kunnen mensen makkelijk leven van een uitkering en/of kinderbijslag. Dit verklaart wellicht ook het hoge aantal geboortes. De voorspelling is dat het bevolkingsaantal van Frans-Guyana over twintig jaar is verdubbeld. Vanwege het grote aantal kinderen is er momenteel zelfs een lerarentekort. Om dit probleem op te lossen is het op dit moment zelfs niet nodig om een onderwijsopleiding te hebben gedaan als je voor de klas wilt staan. Hierdoor is het gratis onderwijs van laag niveau. Dit en de uitkeringen zorgen voor maar weinig motivatie onder de jonge Frans-Guyanen. Om na de middelbare school door te leren moeten jongvolwassenen of naar de hoofdstad Cayenne, of naar Frankrijk. Dit is duur, en wanneer het wel lukt zijn er na het behalen van een diploma weinig mogelijkheden voor hoogopgeleiden in Frans-Guyana zelf.  

Vanaf de jaren ’60 gebruikt Frankrijk Frans-Guyana als raketbasis. Ook nu nog worden er maandelijks satellieten de ruimte in geschoten van de basis in Frans-Guyana. De basis, genaamd Kourou, is verantwoordelijk voor ruim een kwart van de werkgelegenheid in Frans-Guyana. Dit is dé plek waar zowel Frankrijk als onderzoekers uit andere lidstaten ruimteonderzoek uitvoeren. Frans-Guyana wordt hierom ook wel ‘Europe’s Spaceport’ genoemd door de European Space Agency. Toch is dit niet de enige reden dat Frankrijk het departement vast wil houden. Het land gebruikt Frans-Guyana ook geopolitiek. Het departement ligt strategisch zeker niet onhandig; Frankrijk heeft hiermee namelijk grondgebied in Zuid-Amerika. Dit maakt overleg met andere Zuid-Amerikaanse landen eenvoudiger. 

In Frans-Guyana gelden de Europese regels en wetten, maar het gebied valt niet onder de Schengenzone. Dit is vooral zo omdat Frans-Guyana anders een poort van Zuid-Amerika naar Europa vormt, waar de EU- lidstaten niet op zitten te wachten. Zuid-Amerikanen kunnen nu heel eenvoudig vanuit Brazilië of Suriname naar Frans-Guyana reizen, maar doorreizen naar de EU is niet zomaar mogelijk. De Nederlandse hoogleraar op het gebied van Europees Recht Jorrit Rijpma (Universiteit Leiden) denkt dat Frans-Guyana de komende jaren ook geen onderdeel zal worden van de Schengenzone. Hij zegt in een interview op radiozender BNR: “Dit ligt zeker niet voor de hand”. 

Zoals gezegd worden UPG’s vaak ondersteund door de EU, zo ook in de casus van Frans-Guyana. Er zijn missies gestart om jonge mensen een beroepsopleiding te geven in de landbouw. Ook is een programma gestart om voortijdig schoolverlaten tegen te gaan. De EU dekt 80% van de kosten van dit project (zo’n 560.000 euro). Op deze manier wordt geprobeerd om jonge Frans-Guyanen een kwalificatie te geven en hiermee een kans op een betere toekomst. Een ander project van de EU in Frans-Guyana was de bouw van een nieuwe waterzuiveringsinstallatie. De installatie staat in Matiti en voorziet de ruim 130.000 inwoners van Cayenne van water. Daarnaast hielp de EU bij de aanleg van glasvezelkabels tussen Cayenne en Macapa, Brazilië, om zo de digitale isolatie van Frans-Guyana wat te verlichten. 

De EU ondersteunt de UPG’s ook in tijden van de coronapandemie. Zo werd er in 2020 25 miljoen gedoneerd om Frans-Guyana te helpen het coronavirus te bestrijden. EU-Commissaris voor Cohesie en Hervormingen, Elisa Ferreira, zei hierover op de website van de Europese Commissie: “Essentiële EU-financiering zal gedoneerd worden aan Frans-Guyana om de regio te ondersteunen bij het nemen van maatregelen om de uitdagingen van de pandemie het hoofd te bieden, omdat geen enkele regio achter kan blijven.” Vaccinaties zijn voor de inwoners van de UPG’s beschikbaar, maar de vaccinatiebereidheid blijft achter. In augustus 2021 had 83% van de Fransen een eerste dosis van een coronavaccin gehad. In Frans-Guyana lagen de cijfers een stuk lager, namelijk op 27%. 

Conclusie 

UPG’s zijn een onbekend onderdeel van de EU. Bijzonder en jammer, want ze vormen een wezenlijk onderdeel van de EU. Het lijkt daarom niet onnodig om de UPG’s (en de LGO’s) mee te nemen in de lesstof over de EU, zodat de Europese jongeren ook dit deel van de EU leren kennen. Belangrijk is daarnaast dat de EU goed kijkt naar wat de UPG’s nodig hebben. Hoewel er met verschillende overlegmomenten gepoogd wordt om dit te onderzoeken, zien we in Frans-Guyana dat de regio ook andere dingen nodig heeft. Zo is er in Frans-Guyana een tekort aan leraren. De EU zou dus Frans-Guyanen kunnen opleiden als leerkracht of Europese leerkrachten ‘uitzenden’ naar Frans-Guyana. Daarnaast is het belangrijk dat er kansen worden gecreëerd voor de jonge Frans-Guyanen. Er zijn maar weinig mogelijkheden om te groeien. Datzelfde geldt voor de jonge inwoners van de andere UPG’s. Hier valt dus zeker wat te verbeteren. 

In dit artikel is ook gekeken naar de verschillen tussen LGO’s en UPG’s. Het valt te overwegen om sommige LGO’s te laten veranderen in een UPG’s, zeker als hier ook animo voor is binnen de LGO zelf en dit de ontwikkeling van de LGO ten goede komt. Dit geldt niet voor alle LGO’s. Zo heeft Groenland niet bepaald subsidies nodig om verder te ontwikkelen. Dat is anders voor sommige andere LGO’s, zoals Frans-Polynesië en enkele van de Nederlandse Antillen. In mei 2020 werd het rapport ‘Kleine Eilanden, Grote Uitdagingen’ gepresenteerd, dat resultaten presenteerde van een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Tweede Kamer. Uit het onderzoek blijkt dat de Nederlandse Antillen te maken hebben met een ‘silent crisis’, bovenop de pandemie: “Vanwege de structurele kwetsbaarheden van het Caribisch gebied – lage economische groei, hoge overheidsschuld, kwetsbare economieën, laag concurrentievermogen en geen toegang tot kapitaal – is de economische impact van deze crisis groot. Zonder hulp van buitenaf gaat het sociale en economische leven drastisch achteruit.” Deze problemen lijken zich voornamelijk af te spelen op Saba, Bonaire en Sint Eustatius. Het zou een wellicht een uitkomst kunnen bieden voor deze eilanden om een UPG te worden in plaats van LGO, zodat ze meer hulp kunnen ontvangen. Dit lijkt iets om te onderzoeken voor de toekomst.

Loes ter Horst is bachelorstudent Liberal Arts and Sciences aan de Universiteit Utrecht met een specialisatie in International Governance (Departement voor Bestuurs- en organisatiewetenschap).

Beeld: Op de afbeelding is het eiland Martinique te zien. Via Shutterstock.