Voordelen en uitdagingen voor de toekomst van Bosnië en Herzegovina.

In een recente toespraak in het Europees Parlement heeft de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, de parlementsleden op de hoogte gebracht van het besluit van de Commissie om onderhandelingen te openen voor de toetreding van Bosnië en Herzegovina (BiH) tot de Europese Unie (EU). Volgens de Commissievoorzitter heeft “Bosnië en Herzegovina indrukwekkende stappen voorwaarts gezet” wat betreft zijn status als kandidaat-lidstaat, waarbij ze benadrukte dat “er in iets meer dan een jaar meer vooruitgang is geboekt dan in een heel decennium”.

Bosnië en Herzegovina kreeg de status van kandidaat-lidstaat in december 2022, nadat het zes jaar eerder een formeel verzoek had ingediend om toe te treden tot de EU. Sindsdien heeft Bosnië en Herzegovina op nationaal niveau belangrijke politieke en economische maatregelen genomen, zoals blijkt uit het verslag van de Commissie dat in november 2023 is gepubliceerd. Een daarvan is de goedkeuring van een nieuwe strategie wat betreft georganiseerde misdaad, een geactualiseerde risicobeoordeling en een bijbehorend actieplan tegen het witwassen van geld en verschillende andere strategieën gerelateerd aan illegale migratie en terrorismebestrijding.

De Republiek Bosnië en Herzegovina (BiH): van “politieke impasse” naar Europese toegangspoort

Na de effectieve onafhankelijkheid van Joegoslavië in 1995 is de Republiek Bosnië en Herzegovina, een van de grootste landen op de westelijke Balkan, territoriaal gestructureerd in twee grote delen of entiteiten. Aan de ene kant de Federatie van Bosnië en Herzegovina (FBiH), die voornamelijk wordt bevolkt door Bosnische Moslims – Bosniakken – en Kroaten; aan de andere kant de Republika Srpska (RS), die wordt bevolkt door een Servische meerderheid. Deze twee territoriale entiteiten worden grondwettelijk gecontroleerd door een multi-etnische, asymmetrische, complexe structuur die de politieke belangen van al deze nationale groepen wil beschermen.

Het politieke systeem van Bosnië en Herzegovina bestaat uit vier verschillende bestuurslagen: 1) de staat, die het hele nationale grondgebied omvat en verantwoordelijk is voor het grootste deel van het buitenlandse, monetaire en internationale beleid; 2) en 3) de twee entiteiten, die de bevoegdheid krijgen om parallelle betrekkingen aan te gaan met andere buurlanden; en 4) de kantonnale en gemeentelijke niveaus.

Kaart van Bosnia-Herzegovina´s territoriale eenheden (Bron: ResearchGate)

Door zijn multi-etnische demografie werd de politiek van Bosnië traditioneel beïnvloed door sterke nationalistische eisen, vooral na de opkomst van romantisch nationalistische bewegingen in de 19e eeuw in Europa. Na de ondertekening van het vredesakkoord dat in 1995 een einde maakte aan de Bosnische oorlog, kwam in september 1996 een nieuwe tripartite (driedelige) regeringscoalitie aan de macht. Sindsdien zijn de spanningen tussen de nationale groepen opgelopen, vooral tussen Bosniërs en Servo-Bosniërs, met betrekking tot hun respectieve mate van decentralisatie en recht op afscheiding.

Met de viering van de laatste verkiezingen in Bosnië in oktober 2022 kwamen er drie nieuwe leiders aan het hoofd van het presidentschap van Bosnië en Herzegovina, die de drie belangrijkste etnische groepen vertegenwoordigen: Željka Cvijanović, als vertegenwoordiger van de Servo-Bosniërs; Denis Bećirović, als leider van de Bosniakken; en Željko Komšić, namens de Bosnisch-Kroaten.

De hoge mate van decentralisatie binnen het politieke systeem van Bosnië en Herzegovina heeft soms geleid tot endemische corruptie – het gebrek aan coördinatie en transparantie tussen de vier rechtssystemen werkt dit corrupte gedrag aantoonbaar in de hand – nationalistische botsingen en inefficiëntie van de overheid. Ondanks deze interne problemen heeft Bosnië-Herzegovina belangrijke stappen gezet om de overheidsinstellingen te verbeteren, met name wat betreft het politieke en justitiële stelsel en het kiesstelsel. 

Beoordeling door de Commissie

In haar evaluatie van 2023 heeft de Europese Commissie (EC) een aantal uitdagingen genoemd die het Bosnische voorzitterschap nog moet aanpakken om een volledig door de EU erkende lidstaat te worden. Onder de aanbevelingen in dit rapport noemde de EC veertien hoofdprioriteiten die door de Bosnische staat moeten worden uitgevoerd. Deze prioriteiten varieerden van verschillende gebieden zoals versterking van de rechtsstaat, bescherming van de grondrechten en democratische implementatie. Naar aanleiding van het advies van de EC over de uitvoering van deze prioriteiten hebben zich op nationaal niveau positieve ontwikkelingen voorgedaan, terwijl er op het niveau van de Republika Srpska meer negatieve ontwikkelingen zichtbaar zijn.

In verklaringen tijdens de vergadering van de Stabilisatie- en Associatieraad die vorig jaar in Brussel plaatsvond, kondigde Hoge Vertegenwoordiger Josep Borrell aan dat verdere “provocerende acties” ernstige gevolgen voor de regering van de Republika Srpska zouden kunnen hebben. De Hoge Vertegenwoordiger verklaarde dat de acties van de Republika Srpska de soevereiniteit, eenheid en territoriale integriteit van Bosnië aantasten en de internationale perceptie van het land schaden.

Deze woorden kwamen nadat de uitvoerende macht van de Republika Srpska, onder leiding van zittend president Milorad Dodik, het bestuur van het nationale Constitutionele Hof had opgeroepen af te treden en had geprobeerd de uitspraken van het Hof niet toe te passen. Deze controverse vond plaats nadat het Constitutioneel Hof had besloten verschillende juridische en politieke besluiten van de regering van de Republika Srpska nietig te verklaren, omdat die volgens het hof de rechtszekerheid in Bosnië in gevaar brachten. Volgens de Amerikaanse ambassade in Sarajevo werd het besluit van RS beschouwd als een constitutionele inbreuk op de rechterlijke macht en als een ‘roekeloze aanval’ op het vredesakkoord van 1995.

Het Europese uitbreidingsbeleid (EEP)

Ondanks de positieve ontwikkelingen met betrekking tot de status van kandidaat-lidstaat van Bosnië-Herzegovina, zullen de toetredingsonderhandelingen alleen plaatsvinden als de veertien prioriteiten van de Commissie worden gevolgd. In deze context is het de moeite waard om te vragen hoe de EU deze toetredingsprocessen in het verleden heeft gestimuleerd. 

Sinds de eerste uitbreiding van de EU plaatsvond in 1973, als toevoeging op de zes oorspronkelijke leden, zijn er opeenvolgende golven van Europese uitbreiding geweest tot 2013, toen Kroatië toetrad. Volgens de website van de Raad van de Europese Unie is uitbreiding van de EU “het proces waarbij staten toetreden tot de Europese Unie nadat ze hebben voldaan aan een aantal politieke en economische voorwaarden”. Deze voorwaarden worden de “Criteria van Kopenhagen” genoemd, zoals ze zijn vastgesteld door de Raad van Kopenhagen in 1993. Ze luiden als volgt:

• “Stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
• Een functionerende markteconomie en het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU het hoofd te bieden;
• Het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, met inbegrip van het vermogen om de regels, normen en beleidsmaatregelen waaruit de EU-wetgeving bestaat (het acquis) effectief ten uitvoer te leggen en de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie te onderschrijven.”

Op grond van deze regels zou Bosnië momenteel beperkte capaciteit hebben om op korte termijn toe te treden tot het EU-blok, aangezien verdere hervormingen in de punten ‘a’ en ‘c’ nodig zijn.

Kandidaat-buurlanden: huidige status en verwachtingen van lidmaatschap

De weg naar toetreding is voor andere buurlanden niet gemakkelijk geweest. De langst bestaande kandidaat is Turkije. De Turkse staat is sinds 1999 kandidaat en voert sinds 2005 toetredingsonderhandelingen met de EU-instellingen. Aanhoudende gevallen van democratische achteruitgang, problemen bij de toepassing van de rechtsstaat en gebrekkige bescherming van de grondrechten hebben deze toetredingsonderhandelingen echter sinds 2018 tot stilstand gebracht. 

De op een na oudste kandidaat is de Republiek Noord-Macedonië. Als kandidaat-lid sinds december 2005, besloot de Raad de toetredingsonderhandelingen met het land te openen in maart 2020. Bijna twee jaar geleden, in juli 2022, vond een intergouvernementele conferentie plaats om de volgende stappen van het Noord-Macedonische uitbreidingsproces te presenteren.

In het decennium van de jaren 2010 dienden nog drie landen een aanvraag in voor dit EU-lidmaatschap: Montenegro (2010), Servië (2012 ) en Albanië (2014). Tot op de dag van vandaag heeft geen van deze landen van de Westelijke Balkan de status van EU-lidstaat verworven, ook al is de aanvraag voor lidmaatschap van Albanië onlangs gekoppeld aan die van Noord-Macedonië voor hun gezamenlijke toetreding sinds 2022.

In de afgelopen jaren hebben nog drie landen formeel om toetreding tot de EU verzocht. Oekraïne, dat slechts enkele maanden na de escalatie van de oorlog met Rusland de status van kandidaat-lidstaat kreeg, in juli 2022; Moldavië, waarvoor de toetredingsonderhandelingen in 2023 van start gingen; en Georgië, waarvan het verzoek in november vorig jaar aan de andere landen werd toegevoegd. Bovendien heeft nog een Europese staat zonder succes het EU-lidmaatschap aangevraagd: Kosovo. Het land is sinds 2022 kandidaat en zijn beperkte erkenning als onafhankelijke staat belemmert het proces van zijn kandidatuur en de verwachtingen van toetreding.

Conclusie

De woorden van Von der Leyen over de opening van toetredingsonderhandelingen met Bosnië en Herzegovina moeten met gematigd enthousiasme worden ontvangen. Zoals Hoge Vertegenwoordiger Borrell het in een recent artikel verwoordde: “De status van kandidaat-lidstaat is niet de eindbestemming, maar eerder het begin van een nieuw hoofdstuk”.

De afgelopen jaren heeft Bosnië hervormingen doorgevoerd op verschillende gebieden, zoals de strijd tegen het witwassen van geld, de hervorming van het kiesstelsel en de strijd tegen corruptie. Dit zijn slechts enkele van de voorwaarden die de EU stelt aan het groene licht van Bosnië en Herzegovina op weg naar het EU-lidmaatschap.

In een context van toenemende spanningen met Rusland en met het idee om een sterker, meer verenigd Europa op te bouwen, moeten zowel Bosnië en Herzegovina als de EU de politieke dialoog tussen de partijen aanmoedigen om dit proces te versterken. 

Het ontbreken van een sterk nationale inzet van de Bosnische politieke elites of steun van de EU-instellingen in dit verband kan de kansen van Bosnië en Herzegovina op toetreding tot de EU in gevaar brengen. In die zin zouden alle positieve ontwikkelingen die tot nu toe hebben plaatsgevonden, kunnen uitmonden in een “bureaucratische nachtmerrie”, zoals de afgelopen jaren het geval is geweest voor andere kandidaat-lidstaten.

Alleen een echte wil tot Europese integratie van alle betrokken partijen, en tot Europese welvaart en vrede, kunnen de vooruitzichten van Bosnië en Herzegovina om in de toekomst een volwaardige EU-lidstaat te worden, veiligstellen.

Enrique is afgestudeerd als Master in Internationale Betrekkingen aan het Institut Barcelona d’Estudis Internacionals (IBEI). De afgelopen maanden werkte hij als assistent externe betrekkingen voor het EU-agentschap voor opleiding in rechtshandhaving (CEPOL). Momenteel schrijft hij over politiek, internationale conflicten en wereldwijde veiligheidsrisico’s.

Hoofd afbeelding: Shutterstock

In-text afbeelding: ResearchGate