Over een niet-erkend land dat lid wil worden van de Europese Unie.

Op 15 december 2022 heeft Kosovo officieel een aanvraag ingediend voor lidmaatschap van de Europese Unie en is daarmee het laatste land in Westelijke Balkan dat lid wil worden van de EU. De aanvraag werd ondertekend door de Kosovaarse president Vjosa Osmani, premier Albin Kurti en parlementsvoorzitter Glauk Konjufca. Hoewel lid worden van de EU bekend staat als een langdurig en ingewikkeld proces dat vaak een decennium in beslag kan nemen, zal het proces voor Kosovo nog veel moeilijker worden dan voor andere landen. Om de status van kandidaat-lidstaat te krijgen, moeten de Europese Commissie en alle 27 lidstaten namelijk unaniem goedkeuring geven. Juist daar bevindt zich het probleem voor Kosovo; het land wordt namelijk niet door alle lidstaten erkend als een soevereine staat en hoe kan je een land wat je niet erkent lid laten worden van de Europese Unie? 

Korte geschiedenis van Kosovo

Dit jaar viert Kosovo zijn vijftiende verjaardag en daarmee is het land de jongste staat in Europa. Aan het einde van de Tweede Wereldoorlog werd Kosovo onderdeel van de voormalige Republiek Joegoslavië samen met Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië en Slovenië, onder leiding van Josep Broz Tito. In 1974 werd Kosovo een autonome provincie binnen Servië onder de naam Socialistische Autonome Provincie Kosovo met als gevolg dat Kosovo meer zeggenschap en onafhankelijkheid kreeg. 

Na de dood van Tito braken er in 1981 protesten uit, omdat de grotendeels Albanese bevolking eiste dat Kosovo een onafhankelijke republiek zou worden binnen Joegoslavië, in plaats van een autonome provincie binnen Servië. De protesten werden hard neergeslagen door Servische nationalisten onder leiding van Slobodan Milošević. Vanaf 1989 heerste er veel onrust in Kosovo waarbij verschillende separatistische bewegingen probeerden om onafhankelijkheid uit te roepen. Dit leidde uiteindelijk tot het begin van de Kosovo-oorlog in 1998. De oorlog werd in 1999 beëindigd nadat Servische troepen door luchtaanvallen van de NAVO gedwongen werden om zich terug te trekken. 

Na de beëindiging van het conflict werd resolutie 1244 aangenomen door de VN. Hierdoor kwam Kosovo onder toezicht te staan van de VN-missie UNMIK met als doel om vrede te behouden en een normaal leven voor de Kosovaarse bevolking te garanderen. In 2001 vonden er verkiezingen plaats in Kosovo waarna de Provisional Institutions of Self-Government (PISG) werden opgezet. Met de invoering van de PISG werd Kosovo in staat gesteld om zelfstandig te functioneren. Op 17 februari 2008 trad de grondwet in werking en riep Kosovo de onafhankelijkheid uit. 

Het probleem van erkend worden

Jezelf uitroepen tot een soevereine staat betekent nog niet meteen dat je ook zo behandeld wordt op het wereldtoneel. Sommige landen, waaronder Albanië, Frankrijk, Turkije en het Verenigd Koninkrijk erkenden de nieuw verworven onafhankelijkheid meteen na de aankondiging. Voor veel andere landen lag de onafhankelijkheid echter gevoeliger. De VN Veiligheidsraad slaagde er niet in om een gezamenlijk standpunt te vormen over de status van Kosovo, met als gevolg dat landen zelf mogen bepalen of ze Kosovo erkennen of niet. Op dit moment zijn er ongeveer 110 landen die de Kosovaarse onafhankelijkheid erkennen. Een exact aantal is niet aan te duiden, omdat sommige landen geen duidelijk standpunt hebben ingenomen en landen hun standpunt ook kunnen veranderen. 

Niet erkend worden kan grote gevolgen hebben voor het dagelijks functioneren van een land, wat ook duidelijk wordt als we kijken naar Kosovo. Zo had het land tot voor kort geen nationale postdienst. In plaats daarvan werd post eerst naar buurland Albanië verstuurd, waarna de Albanese postdienst post bezorgde in Kosovo. Daarnaast hebben Kosovaarse banken pas recentelijk toegang gekregen tot SWIFT, wat nodig is voor het doen van internationale geldtransacties. In december 2022 heeft de EU een wet aangenomen die het mogelijk moet maken dat de Kosovaarse bevolking visumvrij kan reizen binnen de Europese Unie. Tot die wet van kracht wordt kunnen Kosovaren slechts naar vijftien landen reizen zonder visum. 

Daarnaast zorgt een gebrek aan erkenning ervoor dat Kosovo niet volledig mee kan doen op het wereldtoneel. Aangezien minder dan twee derde van alle staten Kosovo erkent, kan het land geen lid worden van de VN. Daarnaast zijn de Kosovaarse aanvragen om lid te worden van Interpol en UNESCO ook geweigerd, net als deelname aan het Eurovisie Songfestival van 2018. Kosovo wordt echter niet volledig uitgesloten van het wereldtoneel; het land is lid van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Daarnaast is Kosovo op sportief gebied aangesloten bij de UEFA, FIFA en het Internationaal Olympisch Comité. 

Ook toetreding tot de EU lijkt momenteel zeer onwaarschijnlijk, niet alleen omdat Kosovo nog niet aan alle voorwaarden voldoet, maar vooral omdat vijf EU-lidstaten Kosovo niet erkennen als land, namelijk Cyprus, Griekenland, Roemenië, Slowakije en Spanje. De vraag hierbij is waarom niet, aangezien geen van de landen een bondgenoot van Servië is. De daadwerkelijke reden vinden we terug in de interne politie van deze landen. Zoals je al in een eerder artikel hebt kunnen lezen, wordt Noord-Cyprus niet erkent als land, behalve door Turkije. Dit is voor Cyprus en zijn bondgenoot Griekenland de reden om de Kosovaarse onafhankelijkheid ook niet te erkennen. 

Spanje en Roemenië hebben vergelijkbare beweegredenen. De Spaanse regering wil voorkomen dat de separatistische beweging in Catalonië erkenning als een reden ziet om eigen onafhankelijkheid op te eisen. In Roemenië bestaat er angst dat erkenning van Kosovo zal leiden tot het aanwakkeren van separatistische gevoelens onder de Hongaarse etnische minderheid die leeft in Szeklerland, een gebied in Transsylvanië. Slowakije, op zijn beurt, erkent Kosovo niet om steun te betuigen aan Roemenië. 

Lidmaatschap: realistisch of symbolisch?

Ondanks dat Kosovo nog geen onderdeel uitmaakt van veel multilaterale samenwerkingsverbanden, heeft het land wel een aanvraag ingediend om lid te worden van de Europese Unie. Hoewel de aanvraag dus meer een symbolisch gebaar lijkt, is het niet zo gek dat Kosovo lid wil worden van de EU als we kijken naar de publieke opinie in het land. Een overweldigende meerderheid, ofwel 93% van de Kosovaarse bevolking, is voor aansluiting van Kosovo bij de EU. Er is geen enkel ander land in de Westelijke Balkan waar de bevolking zo graag bij de EU wil horen als in Kosovo. 

Ook de timing van de aanvraag is niet heel verrassend. Jarenlang stonden de huidige lidstaten niet erg open voor uitbreiding van de EU. Dit omdat veel landen in Centraal- en Oost-Europa destijds lidmaatschap verkregen hadden. De oorlog in Oekraïne heeft echter een nieuwe impuls gegeven aan de bereidheid om landen tot te laten tot de EU, omdat de angst bestaat dat landen anders onder Russische invloedssferen zullen vallen. In de laatste paar maanden heeft dit ervoor gezorgd dat de EU zijn aandacht meer heeft gericht op de Westelijke Balkan door toekomstperspectief te bieden op mogelijke aansluiting bij de EU. Zo heeft Bosnië en Herzegovina in december 2022 de status van kandidaat-lidstaat verkregen, een status die Kosovo naar alle waarschijnlijkheid niet snel zal krijgen.

Hoewel dit voor een groot deel toe te schrijven is aan het feit dat Kosovo niet door alle lidstaten erkend wordt, is er nog een andere belangrijke voorwaarde waar het land, naar verwachting, niet snel aan zal voldoen; het normaliseren van de relatie met Servië. Kosovo riep de onafhankelijkheid uit in 2008 zonder enkele vorm van overleg met Servië. Servië beschouwt het land, en dan met name Noord-Kosovo, nog steeds als onderdeel van Servië. Dit wordt versterkt door het feit dat er nog altijd ongeveer honderdduizend etnische Serviërs in Kosovo wonen, waarvan de helft in het noorden, naast de Albanese meerderheid. De Servische minderheid weigert vooralsnog om de Kosovaarse regering in Pristina te erkennen. 

Sinds het uitroepen van de onafhankelijkheid zijn er dus al spanningen tussen de verschillende bevolkingsgroepen in Kosovo. Deze spanningen bereikten echter een nieuw dieptepunt in de zomer van 2022. De oorzaak? Kentekens. Sinds 2011 mogen Kosovaarse Serviërs “KS” voor Kosovo gebruiken op hun kenteken in plaats van “RKS”, wat staat voor Republiek Kosovo. De VN bestempelde het gebruik van “KS” als neutraal, omdat het niet noodzakelijk aanduidt of Kosovo een onafhankelijk land is of niet. Deze afspraak eindigde in 2021, met als gevolg dat de Kosovaarse regering Serviërs kon dwingen om hun kenteken te veranderen naar “RKS”. Dit leidde tot grote woede onder de Servische inwoners van Noord-Kosovo, die uit protest begonnen met het blokkeren van wegen. 

Een vredige oplossing lijkt op dit moment verder weg dan ooit. De afgelopen jaren heeft de EU al verschillende pogingen gedaan om Kosovo en Servië dichterbij elkaar te brengen, zonder succes. Zo hebben Europese leiders een voorstel voor lidmaatschap van de EU voorgelegd aan Servië als het land Kosovo opgeeft. Dit bleek echter niet genoeg om de Servische houding te veranderen, wat misschien niet zo gek is, aangezien slechts een kwart van de Servische bevolking zich bij de EU wil voegen. Daarnaast wordt Servië ook al jaren gesteund door bondgenoot Rusland en wordt aansluiting bij de EU mogelijk niet als noodzakelijk gezien. 

Een alternatieve route naar de EU

Het zal voor Kosovo enorm lastig zijn om lid te worden van de EU, aangezien er nog geen vooruitzicht is op normalisering van de relatie met Servië en erkenning door alle EU-lidstaten. Mogelijk moet er dus een alternatieve weg gevonden worden naar de EU, bijvoorbeeld via aansluiting bij Albanië. Het grootste deel van de Kosovaarse bevolking bestaat voor ongeveer 90% uit etnische Albaniërs en daarnaast hebben Kosovo en Albanië hechte banden op cultureel, economisch en politiek gebied. Albanese politici hebben zich al eerder positief uitgelaten over mogelijke vereniging van de twee landen en zowel de Kosovaarse als de Albanese bevolking staan open voor het idee. 

Samenvoeging met Albanië lost het gebrek aan erkenning op voor Kosovo, aangezien Albanië erkend wordt door de gehele internationale gemeenschap. Daarnaast kan samenwerking voor beide landen helpen om eerder lid te worden van de EU. Als je dit zo hoort, ga je je bijna afvragen waarom de landen zich nog niet samengevoegd hebben, maar het gaat niet zo makkelijk. Zoals eerder gezegd woont er ook nog een aanzienlijke Servische minderheid in Kosovo. Eenwording met Albanië kan er mogelijk voor zorgen dat de huidige spanningen escaleren. Daarnaast is de EU fel tegen unificatie, met als gevolg dat Albanië terughoudend is met het maken van stappen richting vereniging, uit angst dat EU-lidmaatschap anders niet meer mogelijk is. 

Hoewel Kosovo en Albanië verscheidene overeenkomsten getekend hebben die zorgen voor nauwere samenwerking, lijkt eenwording geen aannemelijke optie. Voorlopig zal er dus niet veel gaan veranderen voor Kosovo. Het land is afhankelijk van andere landen als het gaat om erkenning, erkend worden is immers niet iets wat je alleen kan doen. Of Kosovo ooit voldoende erkenning zal verkrijgen is nog maar de vraag. Tot die tijd kan het land niet veel meer doen dan pogingen tot het verbeteren van de relatie met Servië en nauw samenwerken met bondgenoten om zoveel mogelijk te kunnen functioneren als een volwaardige soevereine staat. EU-lidmaatschap lijkt vooralsnog ver weg.

Sabine Herder doet een master Crisis and Security Management aan Universiteit Leiden met een specialisatie Intelligence and National Security. Hiervoor heeft ze een bachelor Liberal Arts and Sciences met een hoofdrichting in Internationale Betrekkingen gedaan.

Beeld: Shutterstock