Internationale Betrekkingen

De EU-China handelsrelatie, een zoektocht naar evenwicht? – Deel I

Een verkenning van de verhoudingen tussen Europa en China – Deel I.

Systeemrivaal. Op het moment dat de EU China, in 2019, zo betitelde is het misschien niet iedereen opgevallen en toch is het een gebeurtenis met belangrijke politieke consequenties. Dat de relatie met China ontzettend belangrijk is voor de Europese Unie weten de meeste mensen namelijk wel. Toch is het ons soms lastig voor te stellen dat een land dat twintig jaar geleden hetzelfde inkomen per hoofd van de bevolking had als Bolivia tegenwoordig de grootste Europese exportmarkt is. Tegelijkertijd is Europa ook voor China enorm belangrijk; na de VS is de EU China’s grootste afzetmarkt.

Dat de relatie zich zo zou ontwikkelen voorzag men al in 2013, toen beide partijen samen de strategische agenda voor “EU-China samenwerking in 2020” uitbrachten. Hierin werden ontwikkelingsplannen naar voren gebracht om de samenwerking te versterken en tot gedeelde voordelen te komen. Echter is er in de tussentijd veel veranderd. Binnen de Europese Unie groeit namelijk al jaren het besef dat de relatie naast grote voordelen ook enorme risico’s met zich mee brengt. Los van de economische kansen die het land biedt is het vrij duidelijk dat de EU en China heel anders over de wereld denken. Waar de EU gelooft in een vrije markt en een democratische overheid gelooft de Chinese Communistische Partij in een sterk autoritair bestuur, welke indien nodig in de markt kan interveniëren. Zo bezien is het dus niet vreemd dat de EU in 2019 China als systeemrivaal bestempelde. 

Veranderende wereldorde

De vermeende risico’s vloeien voort uit de snelheid waarmee de Chinese economie groeit, en de realisatie dat het de volgende economische en geopolitieke supermacht aan het worden is. Dit betekent dat, naarmate China sterker wordt, Westerse landen zich uitgedaagd voelen in hun controle over het internationale systeem. Een controle die ze al sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog uitoefenen. Veel politici zijn er zich dan ook van bewust dat, naarmate het zwaartepunt van de wereldwijde politiek macht steeds verder richting Azië verschuift, de EU zal moeten dealen met een meer gefragmenteerde wereld orde; een wereldorde die bipolair lijkt te worden, met de VS aan de ene kant, en China aan de andere. 

Dit sentiment is gegroeid in de nasleep van de recessie van 2008, de staatsschuldencrisis in de Eurozone en COVID-19, waarbij de EU zich steeds meer zorgen maakt over haar positie in de wereldeconomie. Deze veranderende balans in de wereld betekent dat de EU een steeds kleiner aandeel van het mondiale BBP voor haar rekening neemt, en dit heeft nationale leiders aan het denken gezet. Zij realiseren zich nu meer en meer dat de relatieve neergang van de Unie het strategische belang van de economische relatie met China vergroot. Geconfronteerd met een traag economisch herstel en de fall-out van de staatsschuldencrisis is er onder Europese politici dus een toenemende belangstelling om de economische relatie tussen China en de EU in evenwicht te brengen. De overtuiging is dat Europese bedrijven geholpen moeten worden hun producten op de snel groeiende Chinese consumentenmarkt af te zetten. Dit zou moeten helpen het handelstekort van de EU met China weg te werken. Hieruit blijkt dat het land steeds meer wordt gezien als een concurrent die zijn eigen bedrijven onrechtmatig bevoordeelt, alhoewel veel Europese politici China ook blijven zien als veelbelovende exportmarkt en bestemming voor investeringen.

Deze bezorgdheid komt in de eerste plaats voort uit de beperkingen die China oplegt aan buitenlandse bedrijven die in China willen investeren. Het zijn namelijk Europese bedrijven die zich steeds meer zorgen maken over China’s handelsbelemmeringen, valutabeleid en (gebrek aan) handhaving van intellectuele-eigendomsrechten. Dit alles samen betekent dat er in het Europese bedrijfsleven en de politiek stemmen opgaan voor een assertiever handelsbeleid, waarbij protectionistische maatregelen niet worden geschuwd. Echter blijft de vraag: wat zijn nu precies de problemen waarmee de EU wordt geconfronteerd, en waarom vinden Europese politici dat China een economische bedreiging vormt? 

Het belang van evenwichtige handelsbetrekkingen

Wederkerigheid is een belangrijk principe binnen de internationale economische en politieke betrekkingen. In politiek-economische zin betekent het dat landen elkaars bedrijven hetzelfde behandelen, ongeacht uit welk land ze komen. In de context van de internationale economie wordt het meestal in verband gebracht met het liberale gedachtegoed en vormt het een centraal ideaal van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Hierbij is het belangrijk om te realiseren dat de integratie van opkomende economieën in mondiale akkoorden zoals de WTO, gebaseerd is op het principe dat achtergestelde economieën handelsbelemmeringen geleidelijk kunnen afbouwen naarmate zij zich ontwikkelen. Dit zorgt ervoor dat ze hun concurrentiekracht ten aanzien van het rijke Westen verbeteren en zo hun ontwikkeling vergemakkelijken. Dit worden ook wel relatieve wederkerigheid concepten genoemd; ze staan perioden van uitfasering van handelsbelemmering toe.

Deze wederkerigheidsbeginselen hebben echter voornamelijk betrekking op handelsovereenkomsten, terwijl de toepassing ervan op investeringsgebied veel beperkter is. Dit heeft ertoe geleid dat, bij gebrek aan internationale verdragen, de wereldwijde openheid van investeringenbeleid voornamelijk werd bevorderd door een coalitie van ontwikkelde economieën. Zij hebben unilaterale maatregelen genomen om de instroom van buitenlands kapitaal te vergemakkelijken, ongeacht een gelijke behandeling in het buitenland. Een voorbeeld hiervan zijn de EU-verdragen, waarin het beginsel van vrij verkeer van kapitaal niet alleen voor EU-leden, maar ook landen daarbuiten,  op een expliciete niet-wederkerige basis is opgenomen. 

Open economieën

Deze onvoorwaardelijke investeringsopenheid heeft bijna drie decennia goed gefunctioneerd. Voornamelijk omdat grensoverschrijdende investeringsstromen werden gedomineerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO): een groep voornamelijk rijke landen die soortgelijke beginselen van wederzijdse investeringsopenheid hanteerden. Dit houdt in dat tot voor kort de ongelijkheden in de investeringsopenheid tussen de OESO-economieën en China geen prioriteit kregen, aangezien China op grond van de WTO-regels weinig wettelijke verplichtingen had om de toegang voor buitenlandse investeringen te liberaliseren. In combinatie met de winstgevende activiteiten van westerse multinationals in China en beloften van de Chinese regering om de gesloten sectoren van de economie verder open te stellen betekende dit dat wederkerigheid eenvoudigweg geen prioriteit kreeg. 

Tegenwoordig ziet de situatie er echter heel anders uit. Nu economische groei vertraagt, neemt de concurrentie toe, en hiermee de behoefte aan een gelijk speelveld. Intussen heeft Peking zich terughoudend opgesteld ten aanzien van de liberalisering van directe buitenlandse investeringen (DBI) en andere marktvriendelijke hervormingen, en zijn de uitgaande DBI van China sterk gestegen. Hierdoor kunnen Chinese bedrijven van de open EU-markt profiteren terwijl zij in eigen land tegen buitenlandse concurrentie worden beschermd. Deze bescherming is vrij breed en omvat toegangsbeperkingen voor sectoren als energie, vervoer, telecommunicatie, mijnbouw, media, advocatuur en milieugerelateerde banen. 

Chinese toegangsbeperkingen

Hoe zien deze beschermingen er uit? Een manier om beperkingen te meten is door te kijken naar de mate waarin wetten en regelgeving het buitenlanders gemakkelijker of juist onmogelijk maken om in een land te investeren. Uit recent onderzoek weten we dat de EU-lidstaten tot de meest open economieën behoren, terwijl China zwaar gesloten blijkt. Gemiddeld genomen behoort China tot de minst open economieën ter wereld, ver onder het gemiddelde van de EU en de OESO. Ook als we kijken naar DBI-beperkingen op sectorniveau zien we dat China in vrijwel alle bedrijfstakken veel restrictiever is dan EU lidstaten. Deze verschillen zijn met name aanwezig in de dienstensector, waar het voor buitenlandse ondernemingen nog steeds praktisch onmogelijk is om investeringen te doen. 

Een ander belangrijk aspect van wederkerigheid is de behandeling van buitenlandse ondernemingen in China nadat zij de markt hebben betreden. Informele beperkingen voor bedrijven in buitenlandse handen zijn wijdverbreid, zo is er sprake van aanzienlijke informele discriminatie van buitenlandse bedrijven. Bovendien heeft China een zeer ruim gedefinieerd kader voor nationale veiligheid ingevoerd, wat betekent dat de Communistische Partij praktisch gezien alles wat het belangrijk vindt kan tegenhouden met een beroep op de nationale veiligheid. 

Naast officiële belemmeringen bestaan er nog meer bronnen van oneerlijke concurrentie voor buitenlandse investeerders in China, met name gerelateerd aan subsidies en andere niet-commerciële voordelen die voortvloeien uit de voorkeursbehandeling van staatsbedrijven. Alhoewel de rol van staatsbedrijven de afgelopen decennia is veranderd spelen zij nog steeds een belangrijke rol in veel sectoren van de Chinese economie en krijgen ze bevoordeelde toegang tot kapitaal en andere (politieke) middelen. Bovendien zijn het niet alleen staatsbedrijven die toegang hebben tot politieke voorkeursbehandelingen, maar ook grote Chinese particuliere multinationals. Zij zijn vaak actief in sectoren van aanzienlijk nationaal belang, of zijn belangrijk op lokaal niveau vanwege hun belastinginkomsten of werkgelegenheid. Dit betekent dat veel van China’s wereldwijd opererende ondernemingen profiteren van voorkeursbehandelingen van lokale of centrale overheden, met alle voordelen vandien.

Hoe nu verder?

Hoewel er veel wederzijdse belangen zijn is het duidelijk dat de EU en China ook een flinke concurrentiestrijd voeren. Sterker nog, de EU heeft China zelfs als ‘systeemrivaal’ bestempeld. Uiteenlopende ontwikkelingen op het gebied van technologie en economie zorgen voor wrijving, terwijl belangen op het gebied van klimaatverandering en internationale veiligheid de samenwerking juist aanmoedigen. De richting waarin de relatie zich zal ontwikkelen hangt daarom sterk af van de mate waarin beide landen erin slagen de huidige economische onbalans weg te werken. Voor de EU betekent dit dat beleid moet worden ontwikkeld dat wederkerigheid afdwingt op het gebied van investeringen, en dat informele belemmeringen en zorgen over staatssteun worden vermindert. 

Een eerste voorzichtige stap in deze richting werd gezet op 30 december, toen de EU en China na zeven jaar onderhandelen een principeakkoord over investeringen konden sluiten. Hoewel de details nog onduidelijk zijn, is dit akkoord het eerste investeringsakkoord tussen China en de EU, waardoor de betrekkingen mogelijk meer in balans zullen raken. Er blijven echter nog belangrijke vragen over. In hoeverre vermindert deze overeenkomst bijvoorbeeld de officiële en niet-officiële toegangsbeperkingen? Zijn er gevolgen voor de schendingen van de mensenrechten door China? En in hoeverre kunnen beide partijen de naleving van de overeenkomst afdwingen? Zolang de volledige overeenkomst nog niet is gepubliceerd blijft er een hoop onzeker. Maar wat de gevolgen van deze overeenkomst ook zullen zijn, het moge duidelijk zijn dat er nog een lange en moeilijke weg is te gaan alvorens de EU en China een balans vinden. In een volgende artikel zullen we dan ook kijken in hoeverre de EU en China nader tot elkaar gekomen zijn in het recentelijk aangekondigd investeringsakkoord – en wie weet, misschien ligt de oplossing dichterbij dan het lijkt? 

Marnix Vermeer heeft een Master Internationale economie van de Universiteit van Maastricht, en volgt momenteel een Master internationale betrekkingen in Barcelona.

Beeld onder licentie van Shutterstock

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *