De landrechten van de Sámi op hun traditionele grondgebieden.

Discussies over inheemse gemeenschappen en hun rechten zijn voor Europeanen vaak een ver-van-mijn-bed-show. We horen erover uit landen als Australië en de Verenigde Staten, of als het gaat over de regenwouden van Zuid-Amerika. Wat veel mensen niet weten is dat er ook een inheemse gemeenschap is in Europa, met een geschatte bevolking van ongeveer 80.000 mensen. Het gaat hier over de Sámi, een (semi-)nomadisch volk dat in Sápmi leeft. Deze regio strekt zich uit over de noordelijke delen van Noorwegen, Zweden, Finland en het Kola-schiereiland in Rusland. De term ‘inheems’ verwijst naar een de oorspronkelijke bewoners van een specifieke regio, met een aparte sociaal-culturele en politieke positie. Ze hebben collectief een sterke band met het land en de natuurlijke hulpbronnen en leefden daar al voor de komst van kolonisten of immigranten. In dit artikel wordt speciale aandacht besteed aan de landrechten die de Sámi hebben op de gebieden die ze van oudsher bewonen.

De Sámi

De Sámi wonen al zo lang als mensenheugenis reikt in Sápmi. De term Sápmi verwijst zowel naar het Sámi-land als naar het Sámi-volk. Het woord Sámi zelf betekent ‘volk van Sápmi’. Het hoeden van rendieren is een belangrijk onderdeel van het levensonderhoud en de cultuur van de Sámi en het is de reden dat een deel van de Sámi (semi-)nomadisch leeft. Daarnaast bestaat hun levensonderhoud uit jagen, landbouw en visserij. De natuurlijke omgeving van de Sámi heeft dus altijd een essentieel deel uitgemaakt van hun identiteit. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het Sámi gewoonterecht respect voor hun omgeving belichaamt. Gewoonterecht is een verzameling van regels die gebaseerd zijn op tradities, gewoonten en/of normen van een bepaalde gemeenschap. Het gewoonterecht van de Sámi is sterk gebaseerd op hun manier van leven. Daarnaast heeft het gewoonterecht betrekking op sieidi (‘natuurlijke heilige plaatsen’). Traditionele regels die te maken hebben met offers of rituelen worden door de Sámi erkend als gewoonterecht of eeuwig natuurrecht. Het is daarom onmogelijk om het Sámi recht te bestuderen zonder aandacht te besteden aan kosmologie en elementen als milieu, evenwicht en duurzame ontwikkeling.

Een belangrijke instelling in de Sámi samenleving is een dorpsvergadering die siida wordt genoemd. Deze vergadering speelt een belangrijke rol bij de verdeling van natuurlijke hulpbronnen en land. De opzet van de siida hangt af van het levensonderhoud van de desbetreffende Sámi gemeenschap en de structuur van de siida verschilt per regio. Het gewoonterecht met betrekking tot land is zowel binnen als tussen de siidas ontstaan. Zo hebben siidas hun eigen seizoensweiden en migratieroutes, die uitvoerig beschreven en in kaart gebracht zijn. Dat betekent niet dat de siidas statische eenheden zijn. Ervaringen en ontmoetingen met leden van andere siidas, dieren, het landschap of het weer kunnen hun samenstelling beïnvloeden, waardoor siidas voortdurend aan verandering onderhevig zijn. 

Een kaart van Sápmi

In de afgelopen eeuwen hebben veel inheemse volken te maken gehad met discriminatie, onderdrukking, assimilatie of zelfs genocide. De Noorse regering heeft in het verleden een beleid gevoerd dat gericht was op de ‘norwegianisering’ van de Sámi die in Noorwegen woonden. Dit assimilatiebeleid heeft meer dan een eeuw geduurd. Tegenwoordig vinden er nog steeds schendingen van de fundamentele rechten van inheemse volken plaats. Het Noorse Hooggerechtshof oordeelde bijvoorbeeld in 2021 dat de ontwikkeling van windturbines de rechten van Sámi rendierhoeders schond. De Noorse regering miskende namelijk dat de turbines zich op het land van de Sámi bevonden. In de afgelopen decennia hebben inheemse rechten meer aandacht gekregen, wat heeft geleid tot de ontwikkeling van nieuwe jurisprudentie en doctrine van zowel internationale als regionale instellingen. 

Ondanks deze ontwikkelingen worden de rechten op land en hulpbronnen van veel inheemse volken nog steeds niet erkend, wat betekent dat ze geen officiële rechten hebben op hun land. Omdat de Sámi een mondelinge geschiedenis hebben, hebben ze geen geschreven aktes waarmee ze eigendom van het land kunnen bewijzen. Daarom zijn hun landrechten gebaseerd op de traditionele bezetting van hun gebieden sinds mensenheugenis. Soms is het moeilijk om deze bezetting te bewijzen of wil de staat het recht op bepaalde gebieden niet erkennen vanwege economische motieven. Zowel staten als private actoren hebben de aanwezigheid van inheemse volken op hun traditionele gronden bedreigd. Wereldwijde trends zoals ‘land grabbing‘, oftewel het zich toe-eigenen van land voor projecten zoals windmolenparken, en de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen zoals mineralen, vergroten deze druk.

Lappkodicillen 

Het oudste juridische document over Sámi rechten is de zogenaamde Lappkodicillen uit 1751. De Lappkodicillen is een addendum bij het Verdrag van Strömstad van 1751 tussen Noorwegen (dat toen Denemarken omvatte) en Zweden (dat toen Finland omvatte). In het Verdrag van Strömstad werd de grens tussen Noorwegen en Zweden vastgelegd. De Lappkodicillen had betrekking op de nomadische Sámi rendierhouders, omdat dit de belangrijkste oorzaak was van de grensoverschrijdende migratie tussen de twee landen. Het document erkende het gewoonterecht van de Sámi en legde de rechten van deze rendierhouders vast. Artikel 10 van de Codicil bepaalt bijvoorbeeld dat Sámi de grens mogen oversteken en specificeert wanneer en hoe. Het document bevatte echter ook bepaalde beperkingen, zoals de regel dat men maar in één land grond kon bezitten. Sámi moesten kiezen of ze Zweeds of Noors staatsburger wilden worden en waar ze dus belasting wilden betalen en land wilden bezitten. 

Tegenwoordig is de Lappkodicillen van 1751 nog steeds relevant, zowel in reële als in symbolische zin. Er is inmiddels nieuwe wetgeving ingevoerd met betrekking tot de grensoverschrijdende regels voor Sámi rendierhouders. Het meest recente voorbeeld is een overeenkomst tussen Zweden en Noorwegen over rendierbegrazing uit 1972, die in 2005 afliep. Naar verluidt zijn er onderhandelingen gaande over een nieuw grensoverschrijdend rendierhoedersverdrag, maar ondertussen is de Lappkodicillen het belangrijkste juridische document over deze kwestie.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) werd opgesteld in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog en bevat antidiscriminatiebepalingen, voornamelijk gericht op de discriminatie van minderheden. Het EVRM is van toepassing op de Sámi. Het is voor hen een uitdaging om een zaak aanhangig te maken bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), omdat deze beperkt is tot wetteksten zoals het EVRM waarin geen rekening wordt gehouden met inheemse volken.

Verder heeft het mensenrechtensysteem van de EU de term ‘inheems’ gebruikt op manieren die breken met de moderne betekenis van de term. Zo werd de term ‘inheems’ in verschillende gevallen gebruikt om te verwijzen naar de meerderheid van de bevolking vis-à-vis immigranten of vreemdelingen. Inheemse kwesties hebben een beperkte rol gespeeld in de rechtspraak van het EHRM. Het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens (IACtHR) heeft daarentegen verschillende uitspraken gedaan over de rechten van inheemse volkeren en heeft daarbij de behoeften van inheemse gemeenschappen behandeld. Hierdoor wordt het hof beschreven als progressief en vooruitlopend op het EHRM. Ontvankelijkheid is een ander probleem voor inheemse volkeren die een zaak willen voorleggen aan het EHRM. Zo moeten aanvragen worden ingevuld in de officiële taal van de lidstaat. Dit is problematisch gezien het feit dat de toegang tot onderwijs in de (meestal afgelegen) thuislanden van inheemse volkeren vaak beperkt is.

De Finnmark-wet

De Finnmark-wet van 2005 regelt de rechten op land en natuurlijke hulpbronnen in Finnmark, de meest noordelijke provincie van Noorwegen met een groter oppervlakte dan Denemarken. Dit is ook de provincie met de grootste Sámi-bevolking, namelijk een kwart tot een derde van de bevolking. In andere door Sámi bewoonde regio’s is geen vergelijkbare wetgeving geïmplementeerd. De wet is uniek in Noorwegen omdat zowel het Sámi Parlement als de districtsraad van Finnmark betrokken waren bij de onderhandelingen. De Finnmark-wet kan worden geplaatst in een bredere trend van groeiend bewustzijn over de Sámi.

Het meest ingrijpende aspect van de wet is de oprichting van de Finnmarkseiendom (of ‘FeFo’). De FeFo bezit en beheert de openbare gronden in Finnmark. Het wordt bestuurd door zowel de Sámi als de algemene bevolking in Finnmark. Juridisch gezien is het een privaatrechtelijk orgaan dat het Sámi-eigendom van land in de regio beschermt. Politiek gezien is het echter een bestuursorgaan dat controle uitoefent over Finnmark tussen de Sámi en andere Noren door middel van een vorm van gedeeld bestuur. Als bijgevolg heeft de FeFo substantiële beslissingsbevoegdheid over land en hulpbronnen. Sommigen beweren dat het weliswaar de rechten van de Sámi versterkt, maar dat hier het nadeel aankleeft dat alle rechten niet-discriminerend zijn, wat betekent dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen Sámi en niet-Sámi in de regio. Daardoor hebben de Sámi geen duidelijke eigendomsrechten op het land als middel om in hun traditionele levensonderhoud te voorzien.

De Sámi vlag

Sámi Parlementen

De vertegenwoordigende organisaties van de Sámi worden Sámi Parlementen genoemd – Sámediggi in het Noord-Sámi – en zijn bij wet opgericht. Internationaal worden de Sámi vertegenwoordigd door de Sámi Parliamentary Council (SPC), opgericht in 2000 als coördinerend orgaan voor de drie Sámi-parlementen in Noorwegen (1989), Zweden (1993) en Finland (1995). Er bestaat ook een Sámi-parlement in Rusland, dat door Rusland niet erkend wordt maar wel vertegenwoordigd is in de SPC. De wetgeving, financiering en taken van de Parlementen verschillen per land. Bepaalde administratieve taken zijn sinds de oprichting overgedragen aan de Sámediggi. In Zweden is het bijvoorbeeld de centrale administratieve instantie voor de rendierhouderij.

Er is echter kritiek op de mate van zelfbeschikking van de Parlementen. De reden hiervoor is dat ze een wettelijke status kregen toebedeeld als overheidsinstantie, waardoor ze een plaats kregen binnen het nationale overheidslichaam en met een beperkt mandaat. In wet 1992/93:32, die door het Zweedse parlement is aangenomen, staat bijvoorbeeld duidelijk dat “het Sámi-parlement geen zelfbesturend orgaan is dat in de plaats van het Zweedse parlement of de gemeenten van de Zweedse staat zou moeten functioneren of dat met deze organen zou moeten concurreren of in conflict zou moeten raken wat bevoegdheden of besluitvorming betreft”. Ze hebben dus vooral een adviserende functie.

Het Comité over uitbanning van rassendiscriminatie (Committee on the Elimination of Racial Discrimination) van de Verenigde Naties heeft vastgesteld dat Finland een internationaal verdrag over rassendiscriminatie heeft geschonden met betrekking tot de politieke rechten van Sámi. De schending is terug te voeren op een discussie over wie mag beslissen wie Sámi is. Veel Finse Sámi vinden dat alleen zij mogen beslissen wie Sámi is en wie niet. De zaak zelf gaat over de verkiezingen voor het Sámi-parlement in 2015 en een advies van de hoogste administratieve rechtbank van Finland waarin staat dat tientallen mensen die zichzelf als Sámi identificeren op de kiezerslijst moeten worden gezet en dus mogen stemmen bij de verkiezingen van dat jaar. Dit levert een schending op van het zelfbeschikkingsrecht van de Sámi. Dit standpunt werd onderschreven door het VN-comité, dat de mensen in kwestie als Finnen identificeerde aangezien ze geen sterke band hadden met de Sámi-identiteit en cultuur.

Vrije, voorafgaande en geïnformeerde toestemming

De Verklaring van de Rechten van Inheemse Volken van de Verenigde Naties uit 2007 is een belangrijk internationaal instrument dat de rechten van inheemse volken betreft. Volgens artikel 19 van deze verklaring moeten staten te goeder trouw de betrokken inheemse volken raadplegen en met hen samenwerken via hun eigen vertegenwoordigende instellingen om hun vrije, voorafgaande en geïnformeerde toestemming (‘free, prior, informed consent’ of FPIC) te verkrijgen voordat ze wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen aannemen en uitvoeren die de oorspronkelijke volken kunnen treffen. Dit moet worden gelezen in samenhang met artikel 32, dat het recht van de volkeren uiteenzet om prioriteiten en strategieën te bepalen voor de ontwikkeling of het gebruik van hun land. 

FPIC kan gezien worden als een fundamenteel recht in de totstandkoming van beleid en heeft dus te maken met het recht op zelfbeschikking. De FPIC-verplichting zorgt ervoor dat wanneer er activiteiten plaatsvinden op inheems land die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de gemeenschap, zij niet worden bedreigd of onder druk worden gezet en hun toestemming wordt gevraagd. Deze toestemming moet vrijelijk worden gegeven op basis van alle relevante informatie, ruim voordat de activiteiten plaatsvinden.

In de praktijk doet zich een probleem voor wanneer staten beweren dat FPIC niet van toepassing is wanneer ze ontwikkelingsprojecten op inheems land aanvangen of toestaan onder het mom van hun recht om natuurlijke hulpbronnen te beheren voor nationale ontwikkelingsdoelen. De flexibele benadering van FPIC in artikel 32 bevestigt dat FPIC ook vereist is als deze activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben voor inheemse volken. Dit is bevestigd door het IACtHR. FPIC is in (nog) geen enkele beslissing van het EHRM voorgekomen en komt ook niet voor in Europese regionale verdragen. De FPIC wordt in de praktijk vaak geschonden wanneer staten en/of particuliere bedrijven belangen hebben in mineralen die zich in inheems grondgebied bevinden of projecten voor duurzame energie willen starten.

Hoewel de Sámi de afgelopen decennia een sterkere positie hebben verworven, moet er nog veel vooruitgang worden geboekt. De erkenning en het respect van hun landrechten zijn essentieel om hun rechten te waarborgen en zullen extra belangrijk zijn met het oog op de dreiging van hernieuwbare energieprojecten, mijnbouw, houtkap en klimaatverandering. Deze bedreigingen zullen in een toekomstig artikel verder besproken worden.

Julia studeert Notarieel Recht aan de Universiteit Utrecht. Daarnaast volgt ze de opleiding Liberal Arts and Sciences, met een hoofdrichting in Internationale betrekkingen in historisch perspectief.

Afbeeldingen: Shutterstock