Een blik op het belang van schaduwbankieren binnen de EU.

De wereldwijde financiële crisis heeft een aantal cruciale breuklijnen in het mondiale financiële systeem blootgelegd, één belangrijke daarvan bleek schaduwbankieren te zijn. Alhoewel het toezicht op het bankwezen in de periode na de crisis aanzienlijk is hervormd, blijft er nog veel onbekend over de schaduwbank sector.

De sector- en grensoverschrijdende tekortkomingen die door de financiële crisis aan het licht zijn gekomen hebben, samen met de grote groei in de schaduwbank sector van de laatste 20 jaar, de toezichthouders van Europa voor een aantal grote problemen gesteld. In 2018 waren schaduwbank activa in het eurogebied goed voor meer dan 40 procent van de activa in de financiële sector (bijna 34,5 biljoen euro). Deze indrukwekkende groei benadrukt de kracht van de sector en de daaruit voortvloeiende voordelen die schaduwbankieren voor de bredere economie kan hebben. Omdat de schaduwbank sector een aanzienlijk deel van het financiële systeem beslaat en amper gereguleerd is, is er een enorme behoefte aan een beter begrip van de risico’s die het met zich meebrengt.

Wat is schaduwbankieren?

De mysterieuze titel “schaduwbankieren” suggereert een mate van negativiteit en illegaliteit, wat leidt tot vermoedens dat de sector zowel schimmig als crimineel is. Dit is echter ver van de waarheid. Hoewel schaduwbankieren buiten de traditionele bancaire regelgeving valt, is het gewoon legaal. Het verwijst eenvoudig naar een aantal bancaire handelingen (hoofdzakelijk kredietverlening) door niet-bancaire financiële intermediairs, die grotendeels buiten de omgeving van de traditionele bankregulering vallen. Het Financial Stability Board definieert het in grote lijnen als “een systeem van kredietbemiddeling waarbij entiteiten en activiteiten buiten het reguliere banksysteem betrokken zijn”. 

Het systeem zelf is niet per definitie slecht, het kan zelfs een positieve invloed hebben op de economie, doordat het als een extra bron van kredietverlening fungeert en op zijn beurt de afhankelijkheid van traditionele banken als kredietbronnen vermindert. Los van de term zelf, heeft de perceptie van de rol van schaduwbankieren als een belangrijke bijdrager van de ineenstorting van de huizenmarkt en de financiële crisis in 2008, het negatieve beeld versterkt. Tijdens de crisis raakten veel bedrijven ernstig overbelast. Gedeeltelijk was dit omdat schaduwbank actoren niet door dezelfde regelgeving worden ingeperkt als gewone banken. In plaats daarvan konden zij opereren met hogere niveaus van liquiditeits- en kredietrisico’s,  iets wat ze nog steeds doen. 

Een zware strijd voor regelgevers 

De regulering kwesties en systeemrisico’s in verband met schaduwbankieren werden voor het eerst wereldwijd erkend door de G20-leiders op de top van Seoel in november 2010. Na de vaststelling van nieuwe kapitaalnormen voor banken in Bazel III en de alomvattende hervorming van de financiële sector werden vervolgens nieuwe zorgen geuit over de potentiële besmetting kanalen tussen schaduwbank entiteiten en het bredere banksysteem, alsook over het potentieel voor regelgevingsarbitrage. Ondanks deze focus op wederzijdse afhankelijkheid ontbreken nog steeds gegevens over de staat van deze vorm van dienstverlening in de EU. Het verhelpen van deze zwakte moet een centraal aandachtspunt van de wetgevende inspanningen zijn, met name om de ware omvang en reikwijdte van de sector beter te doorgronden.

De activiteiten in het “ondoorzichtige” schaduwbanksysteem, die buiten de focus van de regulerende autoriteiten vallen, zijn vaak uitgesloten van standaard statistische kaders. Ook maken de voortdurende evolutie van de marktvoorwaarden en de daaruit voortvloeiende veranderende operaties de toezicht- en monitoring inspanningen nog moeilijker. In 2013 benadrukte de Europese Commissie drie belangrijke punten voor het monitoren van de sector: zijn omvang, nauwe banden met de gereguleerde financiële sector en het gerelateerde systeemrisico. 

Schaduwbankieren speelt zich af in een internationaal bestuursgebied waar de regelgevende en overheidsinstanties verdeeld zijn, zowel binnen landen als daarbuiten. Desondanks waren pogingen om risico’s te beperken te veel afhankelijk van particulier risicobeheer om correct op negatieve indicatoren te reageren. Het traditionele discours rond schaduwbankieren legt het falen van schaduwbankieren uit als een marktfalen, veroorzaakt door markt onvolmaaktheden. De evidente tekortkomingen van particulier risicobeheer worden verwaarloosd en in plaats daarvan wordt de nadruk gelegd op informatie-asymmetrie. Het is duidelijk dat een model van marktgebaseerde zelfcontrole, dat zwaar steunt op transparantie en privaat risicobeheer, in de jaren na de financiële crisis de overhand heeft gehad. Toch verdient de doeltreffendheid van dit model nadere aandacht.

Huidig kader

In 2012 werd de verordening betreffende de Europese marktinfrastructuur (EMIR-verordening 648/2012) ingevoerd, die tot doel had de transparantie en stabiliteit te vergroten door alle derivaten aan transactieregisters te melden. Hoewel dit een belangrijke stap was, zijn de reacties op EU-niveau beperkt gebleven. Mislukkingen op het wereldtoneel, zoals het mislukken van de vaststelling van anticyclisch economie beleid, lijken de positie van actoren zoals de Europese Centrale Bank bij de verwezenlijking van soortgelijke wetgevingsprojecten te hebben verzwakt. De verwevenheid en voortdurende evolutie van de sector blijven een grote uitdaging voor regelgevers, die bij gebrek aan een gemeenschappelijk kader nog steeds vertrouwen op particuliere actoren om de risico’s te beoordelen.

In de nasleep van de initiële economische schok van het coronavirus heeft het Financial Stability Board een rapport uitgebracht waarin de internationale regelgeving gemeenschap wordt opgeroepen de veerkracht van de schaduwbank sector te vergroten en tegelijk de inherente voordelen ervan te behouden. Bovendien heeft de Europese Bankautoriteit richtlijnen vastgesteld om de blootstelling aan schaduwbank entiteiten te beperken en risico’s te beperken die door externe schokken als gevolg van de pandemie worden verergerd. Het Europese schaduwbanksysteem is echter zo vervlochten met internationale entiteiten dat het zonder een gemeenschappelijk internationaal regelgevingskader onwaarschijnlijk is dat risico’s op een betekenisvolle manier zullen worden verminderd. 

Een minder schimmige toekomst?

Ondanks belangrijke kritiek op gevestigde regelgevingskaders kunnen veel mislukkingen worden verklaard door een belangrijk gebrek in de kennis van de omvang en de reikwijdte van de sector. De meest veelbelovende ontwerpen worden het slachtoffer van de complexiteit van het grensoverschrijdende en sector overschrijdende ondoorzichtige systeem. Voordat succesvolle regelgeving kan worden ingevoerd, moet de sector in kaart worden gebracht en moet inzicht worden verkregen in de bijbehorende systeemrisico’s . Bij het wegwerken van deze lacunes zouden de wetgevende inspanningen baat hebben bij het omarmen van het innovatieve karakter van de sector, door te reguleren per functie in plaats van per entiteit. Een intrinsiek kenmerk van de sector is regelgevingsarbitrage, en naarmate specifieke entiteiten worden gereguleerd, gaat de cyclus van innovatie door. Wanneer er een beter inzicht in de sector wordt ontwikkeld, zullen zowel beleidsmakers als regelgevers beter in staat zijn systeemrisico’s aan te pakken.

Niamh behaalde haar bachelor in internationale betrekkingen aan de Monash University in Australië en is momenteel bezig met het behalen van haar dual masters degree in European Governance aan  Universiteit Utrecht en Konstanz Universität.