De regelgevende macht van de Europese Unie.

Na meer dan tien jaar te hebben gewerkt met speciale lightning-aansluitingen, is de nieuwste generatie iPhones opeens uitgerust met een USB-C oplader. Deze verandering komt niet omdat bestuurders van Apple dit zo graag wilden. Ook niet vanwege nieuwe wetgeving geïntroduceerd door het Amerikaanse Congres voor een bedrijf waarvan het hoofdkantoor in de Verenigde Staten is gevestigd. Nee, het waren bureaucraten en politici uit de Europese Unie (EU) die deze transformatie aanstuurden. Een richtlijn, aangenomen in november 2022, vereist dat mobiele telefoons en kleine apparaten werken met één gemeenschappelijke oplader, USB-C, om het gemak voor de consument te vergroten en elektronisch afval te verminderen. Hierdoor werd het meest waardevolle bedrijf ter wereld met een harde realiteit geconfronteerd.  “We zullen ons moeten aanpassen, we hebben geen keus”, klaagde Apple-directeur Greg Joswiak. 

Hoe kan het dat de EU, die vaak wordt afgeschilderd als een speler met beperkte mondiale macht, zulke wereldwijde normen en standaarden kan opleggen, zelfs buiten de continentale grenzen en tegen zulke machtige actoren? Het antwoord ligt in het zogenaamde ‘Brussels effect’. Dit is een concept dat is ontwikkeld door Anu Bradford, een Amerikaanse hoogleraar rechten, in een van de meest invloedrijke boeken over de EU van de afgelopen jaren, dat ook de titel ‘The Brussels Effect‘ draagt en uitkwam in 2020. Het helpt niet alleen te verklaren hoe telefoons worden opgeladen, maar bijvoorbeeld ook hoe sociale mediaplatforms worden gereguleerd en hoe de wereldwijde markt voor genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s) functioneert. In de komende jaren kan het een belangrijke factor worden in de wereldwijde strijd om kunstmatige intelligentie te reguleren. Hoog tijd om in de werking, controverses en toekomstige relevantie van dit Brussels effect te duiken. 

Het Brussels effect: wat, waarom en hoe? 

De EU, en specifiek de Europese Commissie, staat bekend om haar regelgevende capaciteit, variërend van onderwerpen als voedselstandaarden tot transport tot privacy en big tech. In het verleden is de Commissie weleens bespot en bekritiseerd om haar regelgeving. Het meest tot de verbeelding sprekende voorbeeld blijft de zaak over de vorm van bananen, waar je waarschijnlijk weleens over hebt gehoord. Maar hoewel regelgeving soms wat stoffig klinkt, is het een van de belangrijkste machtsinstrumenten van de EU, waardoor het “de wereld kan regeren”, in de woorden van Bradford. 

In essentie verwijst het Brussels effect naar een situatie waarin normen die voor de EU zijn vastgesteld ook de norm worden in een groot deel van de rest van de wereld. Nu iPhones bijvoorbeeld met USB-C moeten werken om toegang te krijgen tot de Europese markt, worden Amerikanen die een nieuwe telefoon kopen ook met deze verandering geconfronteerd. Het belang en de omvang van de Europese consumentenmarkt maakt deze situatie mogelijk. Als een land als Uruguay een dergelijke regeling aanneemt, is het onwaarschijnlijk dat Apple zijn hele productieproces voor 3,5 miljoen mensen zal omgooien. Het mislopen van een rijke markt van 500 miljoen Europeanen is echter een wel heel hoge prijs voor niet-naleving van nieuw geïntroduceerde standaarden.

Naast de omvang van de Europese markt zijn er ook meer culturele en organisatorische redenen voor de Europese dominantie op het gebied van regelgeving. Aan de ene kant is de Commissie een zeer ervaren bureaucratie met een voorkeur voor strenge regelgeving. Vaak zijn de Europese normen de hoogste ter wereld, wat betekent dat naleving hier betekent dat direct overal ter wereld aan de vereisten wordt voldaan. Dit is een sterke stimulans voor buitenlandse bedrijven en zelfs regeringen om dit ene regelboek over te nemen. Tegelijkertijd accepteren de Europese burgers ook strenge regels, en vaak verwachten ze die zelfs. Vergeleken met de Verenigde Staten zijn Europese burgers en beleidsmakers risicomijdender, bijvoorbeeld als het gaat om de bescherming van hun gegevens. De Amerikaanse benadering van regelgeving, die sterk marktgedreven is, kan worden samengevat als “if it ain’t broken, don’t fix it.” Europeanen, die uitgaan van het voorzorgsprincipe, zouden zeggen “if it ain’t fixed, don’t use it.” Samen maken deze factoren de EU tot de machtige regelgever die het is. 

De meest duidelijke gevallen van het Brussels effect doen zich voor wanneer buitenlandse regeringen (delen van) Europese wetgeving direct kopiëren. Het effect kan ook meer ‘vrijwillig’ zijn, zoals in het geval van Apple. Afhankelijk van de kwestie kunnen Europese regels relatief makkelijk of juist moeilijk te omzeilen zijn, waardoor het Brussels effect meer of minder waarschijnlijk is om op te treden. 

Een wereldwijde promotor van rechten of regelgevingsimperialisme?  

Het Brussels effect is niet zonder controverse en kan in andere delen van de wereld anders ervaren worden. Stel je voor dat je het hoofd bent van een machtig Amerikaans bedrijf dat wil fuseren met een ander bedrijf voor een groter marktaandeel. Na zware onderhandelingen keurt de Amerikaanse regering de deal uiteindelijk goed, maar vervolgens klapt de deal alsnog door een machtsblok aan de andere kant van de oceaan. Omdat concurrentiewetgeving wereldwijde effecten heeft, kan de EU twee Amerikaanse bedrijven verbieden om te fuseren, mogelijk ook op strategische gebieden. Of neem het geval van niet-Europese voedselproducenten die hun hele productieproces moeten veranderen om te reageren op nieuwe wetgeving die in de EU is aangenomen. Op eenzelfde manier waren veel Amerikanen niet erg blij dat de aansluiting van hun iPhone veranderde, omdat andere apparaten nu moeilijker aan te sluiten waren en het spanningsniveau mogelijk anders was. Beschuldigingen dat Europa zijn positie misbruikt, of zijn normen oplegt aan andere delen van de wereld met andere prioriteiten, zijn dus niet ongewoon. 

Aan de andere kant heeft ‘Brussel’ wereldwijd ook een respectabele reputatie opgebouwd, met regeringen die vrijwillig wetgeving overnemen. De op rechten gebaseerde benadering die vaak wordt gehanteerd, spreekt veel regeringen aan. En als het niet om die reden is, dan is het soms ook gewoon makkelijk of strategisch om te profiteren van het werk van EU-ambtenaren. Bovendien willen bedrijven zelf vaak gereguleerd worden en geven ze de voorkeur aan duidelijkheid. Of het Brussels effect ‘goed’ of ‘slecht’ is, hangt dus sterk af van wie je het vraagt en waar de zaak over gaat. Het lijkt er wel op dat Brussel echt bezig is met de bescherming van Europese burgers en niet uit is op strategisch protectionisme tegen andere landen. Toch roept het de belangrijke vraag op hoe dit machtsmiddel, waarvan veel Europese burgers zich vaak niet eens bewust zijn, in de toekomst gebruikt zal worden. 

De mondiale context 

Als we iets verder uitzoomen, is het duidelijk dat de wereld en de plaats van Europa daarin aan het veranderen zijn. De opkomst van niet-westerse machten, de afname van multilateralisme en de toenemende opkomst van hard power werken niet in het voordeel van de positie van Europa, vooral ook omdat het Europa ontbreekt aan de meer traditionele vormen van macht. Bovendien is er ook nog simpelweg de demografische factor, die laat zien dat de relatieve omvang van de EU-markt in de toekomst zal krimpen. 

Om relevant te blijven, lijkt er dus een duidelijk argument te zijn voor het gebruik van de machtsmiddelen die Europa wel tot zijn beschikking heeft. Dit kan een meer strategische benadering van regelgeving en markttoegang inhouden. Mocht je nu denken dat regelgevende macht alleen Europa niet zal redden uit de kwetsbare positie waarin het zich bevindt: dat is waar. Toch moet het vermogen om wereldwijd gedrag op economisch, technologisch en milieugebied vorm te geven niet worden onderschat. Bijvoorbeeld, het onlangs ingevoerde Carbon Border Adjustment Mechanism, dat een koolstofbelasting invoert voor buitenlandse exporteurs, heeft expliciet als doel andere landen via een Brussels effect “aan te moedigen” hun koolstofuitstoot te verlagen. Dit mechanisme, dat zich momenteel in de overgangsfase bevindt, heeft grote implicaties. Ook deze stap heeft geleid tot kritiek buiten Europa, waar de EU protectionisme wordt verweten en wordt gesteld dat de positie van ontwikkelingslanden hiermee wordt verzwakt. 

Hoewel de argumenten voor een sterk regelgevend systeem en een meer strategische aanpak overtuigend zijn, geven enkele van dezelfde mondiale krachten ook reden tot voorzichtigheid. De relatieve krimp van de Europese markt, de opkomst van alternatieve markten en een groeiend anti-westers sentiment betekenen dat er geen garanties zijn voor de toekomst dat het huidige niveau van invloed gehandhaafd blijft. Hoewel deze risico’s niet op korte termijn te verwachten zijn, kan er een punt worden bereikt waarop Europa iets van zijn dominantie op dit gebied begint te verliezen. Uiteindelijk blijft het al dan niet optreden van het Brussels effect een keuze van andere actoren, geen harde verplichting. 

Natuurlijk reguleert de EU in de eerste plaats voor de Europese burgers, om hun belangen te beschermen en hun welzijn te vergroten. Dat moet en zal blijven gebeuren. In de loop der jaren is het bewustzijn over implicaties buiten Europa ook gegroeid. Hierdoor kan het Brussels effect ook een aantrekkelijk strategisch instrument worden. Legitimiteit blijft echter ook een belangrijke pijler voor een regelgevende macht, vooral wanneer de sentimenten wereldwijd verschuiven. De EU zou er daarom goed aan doen om waar mogelijk buitenlandse actoren actiever bij het proces te betrekken. Dit hoeft niet te betekenen dat er concessies moeten worden gedaan aan de Europese belangen, maar het kan wel een gevoel van betrokkenheid, begrip en legitimiteit creëren. Op deze manier kan de EU een gerespecteerde koploper blijven bij het aanpakken van enkele van de grote uitdagingen van de toekomst, waaronder de regulering omtrent nieuwe technologieën. Vergeleken met deze thema’s lijkt de oplader van een iPhone slechts een bijzaak.

Yannick heeft een master behaald aan het Centre International de Formation Européenne en volgt momenteel een master in Crisis- en Veiligheidsmanagement aan de Universiteit Leiden.

Beeld: Shutterstock