Hoe een pandemie tot verdere fiscale integratie leidt.

Het jaar 2020 begon met een optimisme dat nu ver weg lijkt: een nieuwe Europese Commissie onder leiding van Ursula von der Leyen, vol anticipatie en ambitie; de Green Deal van commissaris Frans Timmermans, en een nieuwe energieke EU-voorzitter Charles Michel die het Europese project vooruit wou helpen. De Unie was voorbestemd om groener, duurzamer, sociaal gelijkwaardiger en welvarender te worden. Dit alles veranderde plotseling met de opmars van COVID-19 in februari 2020, met paniek en ongecoördineerde nationale acties in heel de EU tot gevolg. Opeens vonden de Europeanen zich weer in een situatie waaraan de meesten van hen nauwelijks nog herinneringen hadden; vast in hun eigen land, met beperkte of geen mogelijkheid om naar vrienden en familie te reizen, en plotseling geconfronteerd met grenzen die zij bijna waren vergeten. Hoe kan Europa ooit weer terug naar het oude normaal? 

De zoektocht naar een gezamenlijke oplossing

Het duurde even voor de staatshoofden elkaar weer gevonden hadden, maar toen dat eenmaal gebeurd was, begon het werk om de dreigende economische recessie collectief te boven te komen. De eerste stap was de opschorting van de controversiële Europese begrotings- en staatssteunregels, waardoor de nationale lidstaten hun economieën konden steunen zonder zich zorgen te hoeven maken over Europese regelgeving. Het meest tekenend voor de toegenomen samenwerking was het besluit om gezamenlijk vaccins tegen het coronavirus in te kopen; in plaats van een concurrentiestrijd om medicijnen tussen de lidstaten, zoals bij de Mexicaanse griepepidemie van 2009, nam de Commissie nu het voortouw door namens de lidstaten voor honderden miljoenen aan vaccins te bestellen. Dit was de eerste unieke stap in de richting van EU-governance van de crisis, aangezien gezondheidszorg tot dan toe het exclusieve domein van de nationale regeringen was geweest. Dit brengt me bij het meest bevochten akkoord in jaren: het Europese herstelpakket. 

Het Europese herstelpakket: Next Generation EU (NGEU)

Aan het begin van de pandemie werd al snel duidelijk dat het virus zou kunnen leiden tot de ergste economische crisis in de geschiedenis van de EU. Dit leidde tot oproepen van leden uit de hele Unie voor een gezamenlijk economisch plan en na vier dagen en nachten – waarin de onderhandelingen herhaaldelijk op het punt stonden te mislukken – werd overeenstemming bereikt over het grootste stimuleringspakket ooit: 1.800 miljard Euro. Achter de omvang van dit bedrag gaat echter een belangrijker en significanter besluit schuil: voor het eerst in de geschiedenis zal de Europese Commissie grote sommen geld (750 miljard euro) lenen om de economische verschillen tussen de nationale lidstaten te verkleinen. Europese schuld met het meerjarig financieel kader als onderpand. Het komt erop neer dat de Europese Commissie verantwoordelijk wordt voor schulden die namens de hele Unie worden gemaakt, en vervolgens de middelen volgens een overeengekomen verdeelsleutel zal overmaken. Het idee is dat dit ten goede komt aan de economieën die het zwaarst door de pandemie zijn getroffen. 

De mogelijke gevolgen van NGEU 

Nog voordat NGEU echt van start is gegaan, zien de Zuid-Europese economieën al de voordelen. Het programma begint de obligatiemarkten al te beïnvloeden; zo kost zwakkere economieën nu al minder om te lenen. Wanneer de corona-obligaties echt worden uitgegeven kan dit de markt fundamenteel gaan veranderen. Een grote Europese obligatie creëert een financieel instrument dat vergelijkbaar is met Amerikaans schatkistpapier. Dit betekent een aantrekkelijk product voor buitenlandse beleggers die op zoek zijn naar een veilige belegging met toch een (klein) rendement. De aanvankelijke aantrekkingskracht van deze obligaties werd al snel duidelijk, want zodra ze beschikbaar werden gemaakt kreeg de EU te maken met een enorme vraag. Beleggers schreven zich in voor meer dan 233 miljard euro, veel meer dan de 17 miljard euro aan beschikbare obligaties. Dit betekent dat de Unie op grote schaal gemeenschappelijke schuld kan uitgeven en het biedt de EU ook een model om dit bij de volgende crisis weer toe te passen. 

Dit experiment zal echter alleen succesvol en herhaalbaar blijken als het concrete resultaten oplevert. Dit betekent dat de NGEU echt succes moet boeken, en daarvoor is veel afhankelijk van de lidstaten. Het geld uit het herstelpakket wordt namelijk niet zomaar aan de lidstaten gegeven; de ministeries van Financiën moeten herstelplannen met concrete hervormings- en investeringsvoorstellen bij de Commissie indienen en daarbij precieze criteria aanhouden. Zo moet bijvoorbeeld ten minste 37% van de plannen aan klimaatgerelateerde doelstellingen worden besteed, en nog eens 20% aan digitalisering. De plannen moeten ook delen van de “landenspecifieke aanbevelingen” van de commissie bevatten, dat wil zeggen, voorstellen voor structurele hervormingen die door verschillende regeringen al jaren worden genegeerd.

Nationale plannen

De nationale regeringen moeten hun plannen tegen het einde van deze maand indienen, waarna de Commissie, en de Raad van de EU, de voorstellen zullen beoordelen. Op dit punt is er toch wat bezorgdheid, met name omdat het onwaarschijnlijk lijkt dat sommige regeringen op tijd met werkbare plannen zullen komen. Dit heeft bij Christine Lagarde, president van de Europese Centrale Bank (ECB), de vrees gewekt dat het allemaal te langzaam zal gaan. Haar bezorgdheid is begrijpelijk, voornamelijk omdat het succes van het herstelpakket voor een groot deel afhangt van het vermogen van de regeringen om snel en verstandig te investeren en ervoor te zorgen dat de middelen effectief worden gebruikt om groei, digitalisering en vergroening te stimuleren. 

Of alle nationale regeringen erin zullen slagen de Europese Commissie en de Raad te overtuigen, valt nog te bezien. Voorlopig zal het programma deze zomer beschikbaar moeten komen, waarbij een kwart van het totale bedrag dit jaar wordt verdeeld. Maar zelfs met dit plan verwacht de ECB dat de Europese economie pas halverwege 2022 terug is op het niveau van voor COVID-19. Dit betekent dat de hoeveelheid investeringen op EU-niveau waarschijnlijk zullen moeten worden vergroot. Omdat het vermogen van de zwaarst getroffen landen om op duurzame wijze zelf in hun economieën te investeren zeer beperkt is, lijkt het waarschijnlijk dat het programma zal moeten worden uitgebreid. 

De toekomst van de Corona-obligaties

Het huidige plan is om in 2028 met de aflossing te beginnen, met een geleidelijke schuldvermindering over de komende drie decennia. In juni zal de Commissie gemeenschappelijke belastingen voorstellen (nog zo’n primeur), waaronder waarschijnlijk een belasting op vervuilende import en een digitale belasting. Om deze plannen goedgekeurd te krijgen, zal de commissie unanieme steun moeten krijgen, wat in het verleden een uitdaging is gebleken rondom dit soort thema’s. Een andere mogelijkheid is dat de NGEU wordt geherfinancierd met nieuwe schulden, wat op verzet zal stuiten van landen als Duitsland, Nederland, Oostenrijk, Zweden en Denemarken, die met de NGEU hebben ingestemd omdat het om een eenmalig initiatief zou gaan. Deze landen zijn sterk gekant tegen een transferunie, waardoor zij een gedeeltelijke financiële verantwoordelijkheid zouden dragen voor economieën die zij als zwak beschouwen (red. Zuid-Europa). 

Toch lijkt het plan voorlopig te werken. Landen die recentelijk hebben geworsteld met het creëren van economische groei zien in de NGEU een kans om hun economieën te digitaliseren en hun klimaat gereedheid te verbeteren, terwijl de sterkere leden hopen dat dit plan de achterblijvers eindelijk in staat zal stellen hun economische achterstand in te lopen. Als de NGEU slaagt kan dit een keerpunt zijn in de geschiedenis van de Europese integratie. Het zou het moment kunnen zijn waarop de landen van Europa, ondanks grote spanningen en ongekende uitdagingen, dankzij collectieve actie sterker uit de crisis komen en beter voorbereid zijn op de wereld van morgen. De belofte van een groener, innovatiever en economisch veerkrachtiger Europa; laten we hopen dat dat uitkomt!

Marnix Vermeer heeft een Master Internationale economie van de Universiteit van Maastricht, en volgt momenteel een Master internationale betrekkingen in Barcelona.

Beeld: Shutterstock