Opt-outs van de Europese Unie en het vinden van de balans tussen autonomie en integratie.

Begin maart van dit jaar kondigde de Deense premier Mette Fredriksen aan dat er op 1 juni 2022 een referendum gehouden zal worden over de vraag of Denemarken zich vast moet blijven houden aan zijn opt-out, een uitzonderingsclausule, wat betreft het Europese defensiebeleid. De komst van het referendum is gezien de invasie van Rusland in Oekraïne niet verrassend, omdat er steeds nadrukkelijker gepleit wordt voor Europese eenheid op defensiegebied. Als genoeg Denen voor afschaffing van de defensie opt-out stemmen, zal dat betekenen dat Denemarken deel moet nemen aan Europese militaire operaties en ondersteuning moet bieden tijdens militaire missies. 

Door het aankomende Deense referendum rijst de vraag op wat out-outs eigenlijk zijn en waarom sommige lidstaten ze hebben. Een opt-out is een uitzonderingsregel die het mogelijk maakt voor EU-lidstaten om niet te voldoen aan bepaalde Europese afspraken. Opt-outs bestaan om ervoor te zorgen dat conflicten tussen de EU en lidstaten vermeden worden, zodat staten het Europese integratieproces niet in de weg staan. De eerste opt-outs, die betrekking hadden op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, werden meteen bij ondertekening van het Verdrag van Maastricht in 1992 ingevoerd. Het Verdrag van Maastricht vormde de Europese Gemeenschap om tot de Europese Unie waarvoor lidstaten een deel van hun soevereiniteit op moesten geven. In het Verdrag werden plannen gepresenteerd voor onder andere het creëren van een gemeenschappelijke munteenheid, de euro, het afschaffen van grenscontroles en het ontwikkelen van een gemeenschappelijk beleid op gebied van immigratie. Twee landen – het Verenigd Koninkrijk en Denemarken – voelden er weinig voor om hun autoriteit over deze beleidsgebieden op te geven, wat er bijna toe leidde dat het Verdrag volledig verworpen werd. Om te voorkomen dat het Verdrag van Maastricht geblokkeerd zou worden, werden er opt-outs gegeven om de twee landen tevreden te houden, waarna Ierland het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk volgde. 

Welke opt-outs zijn nu van kracht?

Op dit moment zijn er drie EU-lidstaten met opt-outs, namelijk Denemarken (drie opt-outs), Ierland (twee opt-outs) en Polen (één opt-out), verspreid over vijf beleidsterreinen. Vóór de Brexit had het Verenigd Koninkrijk vier opt-outs. 

Europese Monetaire Unie

De eerste opt-out clausule die werd ingevoerd gaat over deelname aan de Economische en Monetaire Unie (EMU). Denemarken en het Verenigd Koninkrijk kregen tijdens het Verdrag van Maastricht de optie om zelf te beslissen of de euro ingevoerd zou worden in hun land of niet. Beide landen besloten om de euro niet in te voeren als nationale munteenheid. Ook nu heeft Denemarken nog zijn eigen Deense Kroon. Hoewel er meer EU-lidstaten zijn die geen euro hebben, namelijk Bulgarije, Polen, Hongarije, Roemenië, Kroatië, Tsjechië en Zweden, hebben deze landen geen opt-out voor de eurozone, hoewel de verwachting is dat Bulgarije en Kroatië vanaf 2023 de euro zullen gaan gebruiken. In principe moeten deze landen lid worden van de eurozone zodra zij aan alle eisen van de EMU voldoen. Een van die eisen is om minstens twee jaar lid te zijn van het Europees Wisselkoersmechanisme. In Zweden is door middel van een referendum besloten om voorlopig geen lid te worden van het Wisselkoersmechanisme, waardoor het land een de facto opt-out voor zichzelf heeft gecreëerd.

Schengenzone

Ierland heeft op dit moment als enige lidstaat een opt-out van de Schengenzone en handhaaft dus een eigen visumbeleid, dat overigens sterk lijkt op het Schengenbeleid en visumvrije toegang garandeert voor staten die behoren tot het Schengengebied. Als je naar Ierland reist, merk je dus maar weinig van het feit dat het geen Schengenland is. Aanvankelijk hadden zowel Ierland als het Verenigd Koninkrijk een opt-out van de Schengenzone. Denemarken had ook een opt-out, maar besloot in 2001 alsnog toe te treden tot het Schengengebied. Het Verenigd Koninkrijk weigerde om zich aan te sluiten bij de Schengenzone omdat het land zijn eigen grensbeleid wilde handhaven. Ierland volgde het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk om de Common Travel Area (CTA) te behouden. De CTA houdt in dat inwoners van Ierland en het Verenigd Koninkrijk vrij kunnen reizen tussen de twee landen. Invoering van het Schengenbeleid zou niet samengaan met het behouden van de CTA. Ook nu, na de Brexit, lijkt het erop dat Ierland zich niet snel zal aansluiten bij de Schengenzone om de grens met Noord-Ierland open te kunnen houden. 

Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

Een volgende opt-out heeft betrekking op de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht. Het concept van ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is ontstaan vanuit het idee dat het wegvallen van de grenzen tussen EU-lidstaten een toenemend risico op grensoverschrijdende criminaliteit met zich meebrengt. Om die reden zijn er verschillende wetten ingevoerd met betrekking tot uitlevering van criminelen, immigratie en politiesamenwerking. Zowel Ierland als Denemarken hebben een opt-out gekregen op dit vlak. In het geval van Ierland is dat niet verrassend, aangezien het land ook een opt-out heeft voor de Schengenzone en veiligheid aan de grens minder relevant is, omdat Ierland alleen een landsgrens deelt met het Verenigd Koninkrijk. Ierland heeft wel opt-ins, die het mogelijk maken om op vrijwillige basis deel te nemen aan wetgeving. Denemarken heeft aan de andere kant een harde opt-out voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het Deense grensbeleid deelt dan ook alleen het visumvrij reizen, als beschreven in het Schengenbeleid, met de rest van de Europese Unie. Door de opt-out kan Denemarken bijvoorbeeld een strenger asielbeleid voeren.

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie

Een recenter ingevoerde opt-out is die van Polen met betrekking tot het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Het Handvest beschrijft de rechten en vrijheden van alle inwoners van de Europese Unie. Alle acties van Europese organen moeten getoetst worden aan het Handvest en ook nationale regeringen dienen zich eraan te houden. Op 13 december 2007 ondertekende Polen het Handvest, maar alleen nadat daar een opt-out clausule aan toegevoegd was. De opt-out heeft ervoor gezorgd dat de rechten die beschreven staan in het Handvest in feite niet gelden voor Polen, omdat het Europees Gerechtshof geen jurisdictie heeft over het Poolse recht. Het initiatief kwam van de voormalige premier van Polen, Jaroslaw Kaczynski en zijn conservatieve partij Prawo i Sprawiedliwość (Recht en Rechtvaardigheid). De reden die gegeven werd voor het invoeren van de opt-out was de angst dat de Europese Unie te veel invloed zou krijgen over het Poolse recht. Premier Kaczynski en zijn partij hebben openlijk duidelijk gemaakt dat ze tegen gelijke behandeling van homoseksuele stellen zijn en tegen de vrijheid voor vrouwen om abortus te plegen, dit staat haaks op de rechten die beschreven worden in het Handvest. Deze achterliggende redenen hebben ervoor gezorgd dat deze opt-out waarschijnlijk de meest controversiële opt-out is tot nu toe.  

Europees Defensiebeleid 

Als laatste komen we bij de opt-out waar nu discussies over gevoerd worden in Denemarken; de opt-out voor het Europese defensiebeleid. Door de opt-out kan Denemarken niet deelnemen aan militaire operaties van de EU of invloed uitoefenen op het defensiebeleid van de Europese Unie. Daarnaast mag het land geen rol spelen tijdens EU-missies in conflictgebieden. De keuze van Denemarken om een opt-out voor het defensiebeleid te eisen is vrij opvallend, omdat het land geen neutrale positie heeft. Een aantal EU-lidstaten identificeren zich wel uitgesproken als neutraal, maar hebben desondanks geen opt-out voor het defensiebeleid. Het gaat om Oostenrijk, Zweden, Finland, Ierland, Malta en Cyprus. Het feit dat Denemarken niet neutraal is, maar wel een opt-out heeft, duidt erop dat de Deense bevolking vast wil houden aan zoveel mogelijk soevereiniteit en onafhankelijkheid van de Europese Unie. De oorlog in Oekraïne heeft er echter voor gezorgd dat de defensie opt-out ter discussie staat, omdat het weigeren van samenwerking met de EU op defensiegebied niet meer gepast lijkt.

Integratie of fragmentatie?

Het bestaan van opt-outs is vrij controversieel omdat het zou leiden tot toenemende fragmentatie binnen de Europese Unie. Het is immers opvallend dat de Europese Unie streeft naar integratie, solidariteit en eenheid, maar dat er tegelijkertijd ook lidstaten zijn die geen onderdeel vormen van een aantal beleidsonderdelen. Aan de andere kant wordt gezegd dat de mogelijkheid om opt-outs aan te vragen helpt om de nationale soevereiniteit te beschermen. Opt-outs vertegenwoordigen dan de grens die aanduidt waar een staat zijn soevereiniteit wil behouden en waar het meer samenwerking zoekt met de rest van de Europese Unie. 

Je zou kunnen beargumenteren dat lid worden van de Europese Unie gelijk staat aan het accepteren van het Europese beleid, omdat opt-outs leiden tot te veel fragmentatie in een samenwerkingsverband dat draait om eenheid. Het probleem met dit argument is echter dat er mogelijk helemaal geen verenigd Europees beleid geweest zou zijn als er geen opt-outs ingevoerd konden worden. Tijdens het Verdrag van Maastricht in 1992 werden er ambitieuze plannen gepresenteerd voor nauwere samenwerking tussen de lidstaten van de EU. Zoals eerder gezegd waren het Verenigd Koninkrijk en Denemarken hier geen voorstander van. Zonder invoering van de opt-outs voor de twee landen, was het Verdrag van Maastricht mogelijk nooit aangenomen en had de Europese Unie zoals we die nu kennen er misschien heel anders uitgezien. Mogelijk is er soms dus wat fragmentatie nodig om verdere integratie te bevorderen. 

Problemen ontstaan als opt-outs ingevoerd worden die nadrukkelijk botsen met de waarden van de Europese Unie, zoals in het geval van de Poolse opt-out voor het Handvest van de Grondrechten. Het Handvest pleit onder andere voor gelijke behandeling van homoseksuelen en vrijheid voor vrouwen om een abortus te krijgen, rechten die geen onderdeel uitmaken van de Poolse wetgeving. De vraag is dan hoe ver nationale autonomie kan reiken in de Europese Unie als opt-outs worden gebruikt om eigen wetten door te voeren die haaks staan op de waarden van de EU. 

Centraal binnen de discussie over opt-outs staat dus de vraag hoe ver nationale soevereiniteit reikt en hoeveel staten daarvan op moeten geven als zij onderdeel uit willen maken van de Europese Unie. Deze discussie over soevereiniteit is intens en veranderlijk. Aan de ene kant beargumenteren eurosceptici dat de staat voorop staat en verzwakt wordt door Europeanisering, terwijl voorstanders van de EU stellen dat het noodzakelijk is om een deel van de nationale soevereiniteit op te geven in ruil voor betere samenwerking en integratie. Aangezien deze discussie al speelde tijdens het Verdrag van Maastricht en het aantal eurosceptici door de jaren heen eerder toe is genomen dan afgenomen, is het aannemelijk dat opt-outs niet snel zullen verdwijnen. 

In 2015, tijdens het meest recente Deense referendum over de vraag of het land nauwer moet gaan samenwerken met de Europese Unie op het gebied van veiligheid, werd er nog overtuigd ‘nee’ gestemd. De laatste peiling van begin mei suggereert dat een krappe meerderheid voor afschaffing van de defensie opt-out zal stemmen, maar het grote aantal twijfelende kiezers zorgt ervoor dat nog niets zeker is. Tijd zal uitwijzen welke keuze de Denen gaan maken, maar hun andere opt-outs zullen ze voorlopig nog wel even behouden.

Sabine Herder is een bachelor student Liberal Arts and Sciences aan de Universiteit Utrecht met een specialisatie in Internationale Betrekkingen in Historisch Perspectief.

Beeld: Shutterstock