Hoe de Europese grens- en kustbewaking balanceert tussen strenge grensbewaking en mensenrechtenbescherming.

Op 29 april kondigde Frontex, het Europese grens- en kustbewakingsagentschap, het aftreden van directeur Frabrice Leggeri aan. De aanleiding: een rapport van het Europese Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) waarin werd bevestigd dat Leggeri betrokken was bij het in de doofpot stoppen van illegale pushbacks van vluchtelingen. Dit zijn operaties waarbij vluchtelingenbootjes worden teruggeduwd in zee en aan hun lot worden overgelaten.

Als directeur heeft Leggeri jarenlang grote invloed gehad op de omstreden koers die Frontex is ingeslagen. Het aftreden van Leggeri biedt dan ook de gelegenheid om terug te grijpen op de turbulente geschiedenis van Frontex, met name de rol van de organisatie in de vluchtelingencrisis in het Egeïsche zeegebied. Tegelijkertijd kan een terugblik op deze geschiedenis inzichten bieden in de ontwikkeling en de toekomst van de organisatie. Dit heeft alles te maken met het veranderende takenpakket van Frontex en de grote uitdagen waar de organisatie voor staat: namelijk het vinden van een balans tussen de regulering van vluchtelingenstromen en de bescherming van mensenrechten in dit proces.

Een nieuwe rol voor Frontex: regulering van de vluchtelingencrisis

Het aftreden van Leggeri is verbonden met de veranderende taak van Frontex. Binnen de Schengenzone kunnen we ongehinderd reizen van het ene naar het andere land. Dit brengt veel voordelen met zich mee voor reizigers, maar zorgt ook voor uitdagingen. Omdat er binnen het Schengengebied vrij kan worden gereisd, betekent dit ook dat er strenge controles zijn aan de buitengrenzen van de Europese Unie (EU). Dit is deels om te voorkomen dat internationale criminaliteit, waaronder mensenhandel, de EU binnenkomt en zich vrij binnen het Schengengebied kan bewegen. Frontex profileert zichzelf aan de hand van dit soort dreigingen. Als contactpunt van alle Europese grenswachters speelt de organisatie informatie door. Ze maakt ook risicoanalyses, coördineert operaties, draagt bij aan onderzoeken en opleidingen om grensbewaking te verbeteren en speelt een rol in het coördineren van terugkeeroperaties. Met dit wettelijk vastgelegde takenpakket is ze is de belichaming van Fort Europa. 

Als gevolg van de toenemende instroom van vluchtelingen vanaf 2015 kwam er meer vraag naar de regulering van migratie. In 2016 werd daarom het mandaat van Frontex uitgebreid van simpelweg migratiebeheersing naar grensbeheer. Hierbij gaat grensbeheer verder dan migratiebeheer omdat dit ook de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit omvat. Met deze uitbreiding kreeg Frontex dan ook meer uitvoerende macht om de buitengrenzen van de EU te beschermen. Aan de andere kant werd ook de verantwoordelijkheid om vluchtelingen tijdens grensbewakingsoperaties op te sporen en te redden benoemd in het nieuwe mandaat. Dit is iets dat al eerder was vastgelegd in het Internationaal Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee. Gewapend met het nieuwe mandaat ging Leggeri in 2015 aan de slag als directeur voor Frontex. Onder zijn leiderschap maakte de organisatie een enorme groei door. Leggeri maakte plannen om het personeel te verdubbelen, het mandaat verder uit te breiden en extra hulpmiddelen in te zetten. Dit alles met als belangrijkste doel de bewaking van de buitengrenzen van de EU.

De onthulling van een nieuw schandaal

Sinds 2020 gaan in de media verhalen rond over de betrokkenheid van Frontex bij illegale pushbackoperaties. Toen Turkije in 2020 vluchtelingen begon door te laten naar de EU had dit grote gevolgen voor Griekenland, waar de meeste vluchtelingen de EU binnenkwamen. In een poging om de nieuwe toestroom van vluchtelingen te reguleren, werden nieuwe asielaanvragen stopgezet en migratie ontmoedigd. Als onderdeel van het Griekse grensbeleid werden vluchtelingen opgepakt en met geweld uitgezet. Dit is in strijd is met internationale en Europese wetgeving. 

De beschuldigingen van medeplichtigheid van Frontex aan illegale pushbackoperaties op de Egeïsche zee werden bevestigd in een groot journalistiek onderzoek van Lighthouse Reports, Bellingcat, Der Spiegel “Report Mainz” en TV Asahi. Frontex-personeel is verplicht slachtoffers van illegale pushback te hulp te schieten wanneer zij getuige zijn van een incident. Doen ze dit niet, dan kan de organisatie als medeplichtig beschouwd worden omdat ze hiermee hun mandaat negeren en internationale verdragen schenden. Hoewel Leggeri beweerde dat Frontex slechts op de hoogte was van één incident dat een illegale pushback zou kunnen zijn, bewees het eerder genoemde journalistieke onderzoek het tegendeel. Niet alleen was Frontex op de hoogte van de pushbacks, er kwamen ook incidenten aan het licht waarbij Frontex actief deelnam aan de pushbacks, bijvoorbeeld door een rubberboot fysiek te hinderen op Grieks grondgebied. De rol van Leggeri in het verhullen van de incidenten werd bevestigd in het recente rapport van OLAF. Het rapport van de Europese fraudebestrijdingsbureau was de laatste druppel die leidde tot het vertrek van Leggeri.

Leggeri’s heerschappij als oorzaak van disbalans

Voor Leggeri vormde de mandaatverandering in 2016 de basis voor de manier waarop hij Frontex aanstuurde. Leggeri verdedigde zichzelf tegen beschuldigingen van illegale pushbacks. Dit deed hij niet alleen door incidenten te ontkennen, maar ook door te benadrukken dat de verandering van het mandaat van Frontex betekende dat de organisatie een wethandhavingsorgaan was, geen “pro-migratie” ngo. In zijn invloedrijke positie als directeur van Frontex was Leggeri in staat om deze visie jarenlang in de praktijk te brengen. Dit botste met de visie van andere leden van de organisatie, zowel gewone medewerkers als later de raad van bestuur. Zij vreesden dat Leggeri’s nadruk op grensbewaking negatieve gevolgen had voor de bescherming van mensenrechten van asielzoekers. Ook hun vermoeden werd officieel bevestigd door de recente onthullingen van het OLAF rapport.

Uit interviews met medewerkers van Frontex bleek dan ook dat Leggeri’s managementstijl al geruime tijd impopulair was binnen de organisatie. Medewerkers omschreven hoe Leggeri over de jaren steeds ontoegevend werd. Hij schetste een zwart-wit beeld van de wereld waarbij hij handhaving en het controleren van migratiestromen belangrijker achtte dan het beschermen van vluchtelingen die gevonden werden op de Egeïsche zee. Naast weerstand van werknemers nam ook de raad van bestuur naar aanleiding van het OLAF rapport uiteindelijk standpunt in tegen Leggeri en de manier waarop hij grensbewaking verkoos boven het welzijn van vluchtelingen. Leggeri werd niet alleen bekritiseerd vanwege zijn bijdrage aan het verzwijgen van illegale pushbackoperaties. Hij heeft ook verzuimd de 40 toezichthouders voor de grondrechten aan te stellen die volgens de EU-wetgeving vereist zijn, waardoor het toezicht op het optreden van Frontex ontoereikend was.

De toekomst van Frontex

Hoe het verder zal gaan met Frontex is natuurlijk geenszins zeker. Het vertrek van Leggeri biedt echter een mogelijkheid om het evenwicht tussen de regulering van migratie en de bescherming van vluchtelingen en hun rechten te herstellen. Zo’n balans zal er moeten zijn als de organisatie niet van het ene in het andere schandaal wil tuimelen. Een rigide grenscontrolebeleid kan leiden tot mensenrechtenschendingen. Te soepel beleid kan daarentegen ook problemen zoals mensensmokkel binnen de grenzen van de EU tot gevolg hebben. Deze problemen kunnen eveneens schadelijk zijn voor mensenrechten. 

Zoals de gebeurtenissen rondom Leggeri’s aftreden hebben laten zien, heeft de leiding van Frontex invloed op de invulling van deze balans, waarvoor de basis vastgelegd is in het mandaat van de organisatie. Als directeur kon Leggeri invloed uitoefenen op het in de praktijk brengen van het mandaat. Zijn interpretatie van het mandaat van Frontex zorgde er uiteindelijk voor dat er barsten ontstonden in de balans tussen de regulering van vluchtelingenstromen en de bescherming van mensenrechten in de vluchtelingencrisis. 

Om soortgelijke scenario’s te voorkomen en het evenwicht te herstellen zullen controlerende organen als het Europese OLAF alert moeten zijn en samen moeten werken met mensenrechtenorganisaties en journalisten die actief zijn in het veld. Daarnaast moet het toezicht binnen Frontex zelf ook op orde zijn. Op die manier kan er op tijd ingegrepen worden als vluchtelingen op zee teruggestuurd worden. Zorgen voor het welzijn van vluchtelingen is geen bedreiging voor Europese grensbewaking; het een hoeft het ander niet uit te sluiten. Crisis of geen crisis, Frontex zal op zoek moeten naar een menselijke interpretatie van het mandaat waarbij open gecommuniceerd wordt over de invulling hiervan en controle erop met de buitenwereld.

Luna Verbaas is een bachelor student Liberal Arts and Sciences aan de Universiteit Utrecht met een specialisatie in Internationale Betrekkingen in Historisch Perspectief en Filosofie, Politiek en Maatschappij.

Beeld: Shutterstock