Hoe Denemarken en het Verenigd Koninkrijk het voortouw nemen in plannen voor overzeese asielprocedures.

Op 11 november meerde het reddingsschip Ocean Viking aan in Toulon, Frankrijk. Aan boord van het schip waren zo’n 230 bootvluchtelingen, die, nadat ze gered waren, nog twee weken op zee moesten ronddwalen, omdat Italië weigerde om het reddingsschip te laten aanmeren. Het incident wekte woede op bij de Franse regering, maar de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken Matteo Piantedosi beargumenteerde dat Italië in zijn recht stond met het weigeren van de bootvluchtelingen, omdat het land dit jaar al 90.000 vluchtelingen had opgenomen. De beslissing is in lijn met het beleid van de nieuwe Italiaanse minister-president Giorgia Meloni, die in haar campagne onder andere beloofde om de instroom van nieuwe vluchtelingen sterk te beperken.

Deze recente ontwikkeling brengt een meer diepgeworteld probleem onder de aandacht: de Europese richtlijnen voor het verdelen van vluchtelingen. Sinds de vluchtelingencrisis van 2015 hebben EU-lidstaten gezocht naar manieren om de influx van vluchtelingen te reguleren. Een optie die in het verleden is onderzocht, is het bouwen van asielzoekerscentra buiten de Europese grenzen. Hoewel er felle kritieken waren op dit voorstel en de koers van de EU uiteindelijk grotendeels gericht was op interne herverdeling, is een heropleving van dit plan niet ondenkbaar.

Eerdere plannen voor Europese asielcentra

Ideeën voor Europese asielopvangcentra buiten Europa bestaan al jaren. Het debat bereikte een nieuw hoogtepunt in 2018, toen tijdens de EU-top van 28 en 29 juni het thema migratie de agenda domineerde. Sterker nog, het migratiedebat tijdens de top was grotendeels ingegeven door een incident dat veel gelijkenis vertoont met dat van het reddingsschip Ocean Viking. Op 16 juni 2018 arriveerde reddingsschip Aquarius in Valencia met 629 vluchtelingen aan boord, na te zijn geweigerd in zowel Italië, als Malta. In de nasleep sloegen Italië en Frankrijk de handen ineen en vroegen aandacht voor een betere verdeling van inkomende migranten.

Tijdens de top werd besloten dat er onder andere onderzoek gedaan zou worden naar mogelijkheden voor “regionale ontschepingsplatforms” in samenwerking met relevante derde landen, oftewel landen die onderdeel uitmaken van de afspraken maar geen lid zijn van de EU. De betrokkenen leken vooral Noord-Afrikaanse landen in gedachten te hebben. Er werd betoogd dat deze externe asielzoekerscentra een bijdrage zouden leveren aan de bestrijding van mensensmokkelaars door zoveel mogelijk stimulansen voor de overtocht naar Europa weg te nemen. 

Het opzetten van dergelijke asielzoekerscentra bleek echter makkelijker gezegd dan gedaan. Plannen voor het opzetten van asielzoekerscentra in landen als Algerije, Egypte, Libië, Tunesië, Niger en Marokko waren al eerder afgekeurd door Tunesië en Libië. Ook werd bekend dat er nog geen enkel derde land was dat een dergelijke overeenkomst wilde sluiten. Daarbij kreeg het plan een stortvloed van kritiek vanuit mensenrechtenorganisaties en VN-experts. De Afrikaanse Unie (AU) weigerde medewerking en stimuleerde Noord-Afrikaanse kuststaten om de Europese plannen tegen te werken. 

De minister van Buitenlandse Zaken, Nasser Bourita, liet weten dat Marokko samenwerking met de EU voor asielzoekerscentra uitsloot. Hij stelde dat de EU een zwaar overdreven beeld schetste van de migratiecrisis in een poging de verantwoordelijkheid op landen als Marokko af te schuiven. Hoewel een aantal Noord-Afrikaanse staten zich uitspraken tegen de Europese plannen, vreesde de AU wel dat sommige Noord-Afrikaanse landen zich genoodzaakt zouden voelen om met de EU in zee te gaan in ruil voor ontwikkelingsfondsen.

Nationale plannen van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk

Hoewel zowel internationale organisaties, als Noord-Afrikaanse landen zich uitspraken tegen Europese plannen voor externe asielcentra, is het idee nooit volledig van tafel geveegd. Inspanningen vanuit de EU zijn afgezwakt maar hiervoor kwamen nationale pogingen in de plaats. Denemarken en het Verenigd Koninkrijk namen hierin het voortouw. Hiermee lijkt de angst van de AU werkelijkheid te worden. Want hoewel de Noord-Afrikaanse landen zich ditmaal afzijdig houden, hebben beide Europese landen wel degelijk een overeenkomst met een lidstaat van de AU: Rwanda. 

Volgens experts wordt Rwanda vooral gemotiveerd door geld, ontwikkeling en imago. Als arm land dat zich nog steeds op het internationale toneel probeert te plaatsen na de genocide van 1994, kan Rwanda de geldbedragen die het krijgt voor het opvangen van vluchtelingen goed gebruiken. Daarnaast geeft de vluchtelingenopvang Rwanda ook een politiek en economisch machtsmiddel, waarbij de vluchtelingen in feite als handelswaar ingezet worden. Om deze redenen heeft Rwanda al eerder veel vluchtelingen opgenomen, onder andere uit Libië, Afghanistan en Israël.

Denemarken, die de onderhandelingen met Rwanda bekend maakte in april, is de eerste EU-lidstaat die zo’n deal sluit met een derde land. Hoewel het VK geen onderdeel is van de EU, kan het land samen met Denemarken wel een voorbeeld vormen voor een eventuele opleving van Europese plannen. Met aandacht voor migratie als thema tijdens veel verkiezingen in Europese landen, kan het een populaire oplossing worden indien de deals met Rwanda succesvol blijken te zijn. Dit vooruitzicht baart mensenrechtenorganisaties grote zorgen.

Het Verenigd Koninkrijk: internationale juridische belemmeringen

Het VK was het eerste land in Europa met plannen  voor het opvangen van asielzoekers buiten Europa. Aangezien het land geen EU-lidstaat meer is, heeft het meer vrijheid om opties voor externe asielzoekerscentra te verkennen. Asielzoekers in de EU hebben het recht om de procedure af te wachten in het land dat hun aanvraag behandelt. Beperkingen als deze zijn in het VK dus niet aan de orde. Op 14 april ondertekenden Priti Patel, secretaris van het Britse Home Office, en Rwandese minister van Buitenlandse Zaken, Vincent Biruta, een deal voor een “partnerschap om de mondiale migratiecrisis aan te pakken.” In ruil voor £120 miljoen aan ontwikkelingsgeld kan iedereen die na 1 januari illegaal in het VK is gearriveerd naar Rwanda overgeplaatst worden. Hier wordt hun asielaanvraag behandeld en als ze de vluchtelingenstatus krijgen toegekend, wordt hen een verblijfsvergunning in Rwanda aangeboden, maar voor vluchtelingen die de procedure in Rwanda ondergaan behoort een verblijf in het VK niet tot de opties. 

Onder het mom van het bestrijden van internationale mensensmokkel en een eerlijk systeem voor Britse belastingbetalers wordt de overeenkomst gepresenteerd als een humanitaire oplossing voor de migratiecrisis, maar dit wordt tegengesproken door experts. Een rapport van Medical Justice geeft aan dat asielzoekers het risico lopen zelfmoord te plegen omwille van de dreiging naar Rwanda te worden gestuurd. Daarbij laten berekeningen gebaseerd op het Australische systeem voor overzeese asielprocedures zien dat deze mogelijk tien keer zoveel kosten als procedures die in het VK zelf afgehandeld worden, wat betekent dat de druk op de belastingbetaler juist verder verhoogd wordt.

De eerste vlucht met vluchtelingen naar Rwanda stond gepland in juni maar deze werd een halfuur voor vertrek geannuleerd na een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die de legaliteit van de vlucht in twijfel trok. Het plan van het VK heeft dus veel kritiek ontvangen, niet in de minste plaats omdat het tegen internationale wetgeving in lijkt te gaan. De regeling is dan ook voor de rechter aangevochten en tot nu toe zijn er geen asielzoekers naar Rwanda gevlogen. 

In december besloot het Hooggerechtshof dat de plannen legaal waren maar op 16 januari volgde het oordeel dat de migranten het recht hebben om in beroep te gaan tegen delen van de beslissing, gebaseerd op indivuele casussen van migranten, waardoor het uitzetten zal worden uitgesteld tot na het oordeel. Ondanks deze tegenslagen liet minister-president Rishi Sunak weten dat hij, hoewel hij ook andere oplossingen onderzoekt, zich zal blijven inzetten voor de plannen voor de behandeling van asielaanvragen in Rwanda.

Denemarken: een anti-immigratie administratie als Europees voorbeeld?

Op 20 april werd aangekondigd dat Denemarken in onderhandeling was met Rwanda over een mogelijke asielprocedures in het land. De onderhandelingen waren mogelijk nadat in juni 2021 een wet was aangenomen door het Deense parlement die het opvangen van asielzoekers buiten Europa legaliseerde. De aankondiging van de onderhandelingen met Rwanda kwam een week na de Britse onthulling van de overeenkomst met Rwanda. Zowel internationale mensenrechtenorganisaties als de Europese Commissie lieten weten zich zorgen te maken over de wet. Het plan gaat in tegen het VN vluchtelingenverdrag en heeft mogelijk een domino-effect voor andere Europese landen. Hoewel het overbrengen van vluchtelingen buiten Europa tegen de huidige EU-regels ingaat, is Denemarken niet onderhevig aan bepaalde EU-restricties, waaronder asielnormen, omdat het land een uitzonderingsclausule heeft hiervoor. Sinds augustus heeft Denemarken een kantoor geopend in Rwanda om de samenwerking voor te bereiden.

Dit mondde uit in een verklaring voor samenwerking op het gebied van asielaanvragen en migratie. Op 9 september werd deze ondertekend door Deense minister van Immigratie en Integratie, Kaare Dybvad Bek, en minister van Ontwikkelingssamenwerking, Flemming Møller Mortensen. Verder ondertekenden de Rwandese minister van Buitenlandse Zaken, Vincent Biruta, en de minister van Vluchtelingen, Marie Solange Kayisire de overeenkomst. Asielzoekers die aankomen in Denemarken worden naar Rwanda gebracht waar hun asielaanvraag behandeld wordt. Net als in het VK worden asielzoekers wiens aanvraag is goedgekeurd een verblijf aangeboden in Rwanda.

Tijdens de Deense verkiezingen in november werden de sociaaldemocraten verkozen onder leiding van president Mette Frederiksen. Voor een sociaaldemocratische partij vaart Mette een zeer strenge koers als het gaat om immigratiebeleid om zo de rechtse partijen de wind uit de zeilen te nemen. Hoewel veel politici sceptisch zijn over de mogelijkheden voor een asielcentrum in Rwanda, met de linkse Radikale Venstre die zich fel verzet tegen dit plan, lijkt de Deense regering tot dusver toegewijd aan het plan om een asielcentrum op te zetten in een derde land. Terwijl er binnen de centrum-rechtse partij Venstre verdeeldheid heerst over de haalbaarheid van de overeenkomst, claimde partijleider Jakob Ellemann-Jensen aan de vooravond van de verkiezingen nog aan boord te zijn met het plan voor een asielcentrum van de sociaaldemocraten.

Minister Dybvad heeft het zelfs al over een gemeenschappelijke Europese oplossing met de Deense asielcentra als voorbeeld. Als de samenwerking met Rwanda slaagt kan dit volgens hem andere EU-landen aansporen om voor een soortgelijke oplossing te kiezen. Dybvad ziet die als iets positiefs omdat Europese samenwerking voor een dergelijke oplossing stimulansen voor mensenhandel kan wegnemen, een argument wat bij voorgaande plannen ook steeds is aangehaald. Hierbij geeft Dybvad toe dat de asielcentra alleen mogelijk zijn als het absoluut zeker is dat de mensenrechten en internationale verplichtingen van Denemarken gerespecteerd kunnen worden in de deal met Rwanda. Dit feit doet veel politici twijfelen aan de haalbaarheid van het plan. Mensenrechtenorganisaties vrezen ook dat een aantal van de asielzoekers die naar Rwanda gestuurd worden opnieuw de gevaarlijke overtocht naar Europa zullen maken omdat voor Rwanda voor velen geen toekomstperspectief biedt.

Een Europese toekomst voor overzeese asielcentra

Een Europees plan voor asielcentra buiten Europa lijkt misschien ver weg na de mislukking van soortgelijke plannen in 2018. Toch laten de voorbeelden van het VK en Denemarken zien dat Europese landen met een streng anti-immigratiebeleid nog steeds openstaan voor dergelijkeoplossingen. Incidenten als het geweigerde reddingsschip Viking Ocean brengen asielcentra als mogelijke oplossing weer ter sprake. Daarbij laat de meest recente data over asielaanvragen zien daar de aanvragen een nieuw hoogtepunt hebben bereikt sinds 2016. 

Na een sterke afname tijdens de coronapandemie beginnen asielstromen weer op gang te komen, waardoor het vluchtelingenvraagstuk steeds meer opspeelt. Daarnaast is er ook een nieuwe vluchtelingenstroom op gang gekomen als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Deze uitdagingen werden besproken tijdens de Europese Raadsvergadering in Brussel op 25 november 2022. Tijdens de bijeenkomst stelde de Oostenrijkse minister van Binnenlandse Zaken, Gerhard Karner, voor om asielprocedures in veilige derde landen mogelijk te maken naar het voorbeeld van Denemarken en Groot-Brittannië. Daarnaast stemde ook in Nederland een meerderheid van de Tweede Kamer op 15 februari voor het opvangen van asielzoekers buiten de EU, waarbij Denemarken als voorbeeld werd genoemd. Dergelijke voorstellen laten zien dat het asielbeleid van Denemarken en het VK niet onopgemerkt is gebleven en dat er groeiende steun is voor een Europese variant hiervan, al dan niet in beperkte mate.

Steun voor detentiekampen: deze landen richten zich op oplossingen in derde landen

De toenemende instroom van asielzoekers en een ontoereikende Europese samenwerking voor de aanpak van dit probleem gaat gepaard met mensenrechtenschendingen. Niet alleen wagen velen de gevaarlijke oversteek naar Europa, maar bij aankomst worden ze ook weer teruggedreven. Een onderzoek van Lighthouse Reports laat weten dat er illegale detentiecentra voor vluchtelingen zijn ontdekt aan de buitengrenzen van Kroatië, Hongarije en Bulgarije. Deze opvanglocaties zouden gefinancierd worden met Europese fondsen. Daarbij was er personeel van Frontex, de Europese grens- en kustbewakingsagentschap, betrokken bij een van de illegale locaties in Bulgarije. 

Ook buiten Europa worden vluchtelingen vastgehouden in detentiecentra, met name in Libië. Alleen dit jaar zijn er al meer dan 20.000 vluchtelingen door de Libische kustwacht teruggebracht naar deze detentiekampen. Hoewel de EU niet direct betrokken is bij deze kampen, beweren mensenrechtenorganisaties dat Europa door materiële en technische steun voor Libië medeverantwoordelijk is voor het bestaan van de detentiekampen. In Libië maken milities onderdeel uit van de overheidsinstanties. Deze milities spelen een belangrijke rol in het onderscheppen van migranten op de Middellandse Zee en met de steun voor de Libische overheid wordt dus ook het optreden van deze milities gefinancierd.

Vincent Cochetel, de Europese vertegenwoordiger voor het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) noemde in de nasleep van het reddingsschipincident dat grote vluchtelingenkampen in Libië, hoewel niet succesvol in het verleden, misschien wel “de enige optie zouden kunnen zijn.” Echter dragen deze kampen voornamelijk bij aan de groeiende macht van milities. De Italiaanse minister van Buitenlandse Zaken en oud-voorzitter van het Europees Parlement Antonio Tajani, riep eerder al op tot een Europese oplossing. Nu heeft hij zich onder andere gestort op investeringen in Libië die de milities moeten aanpakken en het land stabiliseren. Een stabiel Libië is voor Italië cruciaal in het aanpakken van migratie, niet in het minst omdat een verbetering van de mensenrechtensituatie in Libië kan helpen om steun voor detentiekampen te rechtvaardigen.

In Europese grensgebieden bestaan er mechanismen voor pushbackoperaties, een situatie die uitzichtloos lijkt aangezien de tot wanhoop gedreven asielzoekers er alles aan doen om de oversteek te maken. De schrijnende situatie in Europese grensgebieden laat zien dat de crisis niet opgelost kan worden door de grenzen dicht te gooien en verantwoordelijkheden te verschuiven naar derde landen. Niet alleen leidt het tot mensenrechtenschendingen in detentiekampen, het schrikt wanhopige asielzoekers niet af en biedt daarmee geen oplossing voor internationale mensensmokkel en capaciteitsproblemen in Europa. Het oprichten van asielkantoren buiten Europa kan misschien de druk op Europese landen verminderen maar het verplaatst de problemen naar landen die niet de capaciteit hebben om deze op te lossen.

Europese oplossingen en een gedeelde verantwoordelijkheid voor capaciteitsproblemen

De asielzoekersdeals zijn gehuld in een sluier van geheimzinnigheid. Met name over de Deense plannen houdt de media zich angstvallig stil en hoewel er vele tegenslagen lijken te zijn, weerhoudt het landen met een streng migratiebeleid er niet van om zich in te blijven zetten voor overzeese asielcentra als oplossing voor de migratiecrisis. De onzekerheden over mensenrechtenschendingen en conflicten met internationale wetgeving vertragen het proces, maar hebben het tot nu toe niet volledig tot stilstand gebracht. 

De strategie van landen met een sterk anti-immigratiebeleid lijkt te zijn om de verantwoordelijkheden zoveel mogelijk te verschuiven naar derde landen. Ze beweren de problemen bij de bron aan te willen pakken maar zien hierbij de derde landen slechts als een speelbal van Europa. De retoriek in het migratiedebat is gericht op de bescherming van de belastingbetalende burger en het bestrijden van mensensmokkel. Het capaciteitsprobleem is echter niet op te lossen door kostbare externe asielprocedures en het lijkt ook geen goede oplossing te zijn voor mensensmokkel. 

Asielprocedures in derde landen vormen op het eerste oog een makkelijke uitweg voor Europa maar zijn zeker geen oplossing. De asielzoekersdeals zijn onderdeel van een machtsspel waarbij landen als Denemarken en de VK derde landen betalen om hun verantwoordelijkheden voor de vluchtelingen over te nemen, waarbij het de vraag is hoe ver ze hierin kunnen gaan binnen de grenzen van internationale verdragen en Europese wetgeving. Vele asielzoekers zullen echter de overtocht naar Europa blijven maken. 

Het capaciteitsprobleem vereist daarom betere Europese samenwerking op het gebied van verdeling. Samenwerking met derde landen moet hierin niet worden uitgesloten maar met het oog op het welzijn van de asielzoekers moet er beter rekening gehouden worden met de mensenrechtensituatie en capaciteit van deze landen. Wanneer asielzoekers naar Europa komen is er dan ook een onontkoombare verantwoordelijkheid om hun rechten als asielzoeker te respecteren. Deze verantwoordelijkheid kan onder andere worden ingevuld door een betere en meer menselijke interne herverdeling van verantwoordelijkheden in Europa. Wat de uitkomst van de Rwanda-deals ook zal zijn, Europa kan niet zonder gevolgen haar asielverantwoordelijkheden exporteren als dit asielzoekers op wat manier dan ook in gevaar brengt.

Luna Verbaas is een bachelor student Liberal Arts and Sciences aan de Universiteit Utrecht met een specialisatie in Internationale Betrekkingen in Historisch Perspectief en Filosofie, Politiek en Maatschappij.

Beeld: Shutterstock