Over de toekomstige weg van de Europese Unie richting een zelfvoorzienende defensiecapaciteit. 

Defensie-integratie kan noodzakelijk zijn om de interne stabiliteit van de Europese Unie (EU) op de lange termijn te waarborgen. De EU heeft de afgelopen tien jaar gestaag vooruitgang geboekt met haar ambities op dit gebied. Nu heeft ze de kans om het integratieproces te versnellen. Belangrijk, want er spelen veel internationale ontwikkelingen. Denk aan de grootschalige invasie van Rusland in Oekraïne, de recente uitbraak van oorlog en oplopende spanningen in het Midden-Oosten, uitbreidingsplannen van de BRICS-alliantie, of een mogelijke herverkiezing van Donald Trump na de Amerikaanse presidentsverkiezingen van 2024.

Op het eerste gezicht lijken dit op zichzelf staande ontwikkelingen. Wat ze echter allemaal verbindt, is hun potentieel om de stabiliteit van de EU te bedreigen. Op economisch gebied bijvoorbeeld, maar vooral op het gebied van veiligheid. Het is geen geheim dat Trump een uitgesproken scepticus is van de NAVO. Zo heeft hij reeds laten doorschemeren dat hij niet onwelwillend staat tegenover het terugtrekken van de Verenigde Staten (VS) uit het militaire bondgenootschap. De uitbreidingsplannen voor de BRICS-alliantie, waarin een potentiële nucleaire macht als Iran en olierijke landen als Saoedi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) mogelijk toetreden, lijken er bovendien onder meer op gericht om het ‘Westen’ en westerse instituties te beconcurreren, zoals de NOS stelt.

Met name sinds de grootschalige Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 is de dringende behoefte aan en het algehele momentum voor defensie-integratie gegroeid. Niet alleen top-down vanuit EU-leiders en beleidsmakers zelf, maar ook vanuit Europese burgers. Dat laatste is wellicht het meest toonaangevend. Dit sentiment wordt zichtbaar in een Eurobarometer-enquête uit 2023, waaruit blijkt dat tachtig procent van de Europese burgers vindt dat de EU-brede samenwerking op het gebied van defensie moet worden vergroot. Kortom, wat weerhoudt de EU ervan om op dit gebied zelfredzamer te worden? Is dit hét moment voor de EU om werk te maken van het verder verbeteren en integreren van haar capaciteiten en samenwerking op defensiegebied?

De historische roots van het EU defensiebeleid

We gaan eerst terug naar 9 december 1991, naar de Nederlandse stad Maastricht, de geboorteplaats van de Europese Unie. Hier kwamen vertegenwoordigers van de toenmalige twaalf lidstaten bijeen voor een Europese top. In Maastricht werd niet alleen de basis gelegd voor de EU als de politieke unie zoals we die nu kennen, maar ook voor de oprichting van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Volgens de Europese Raad had de nieuwe Europese Unie nu de mogelijkheid om met één stem op het wereldtoneel op te treden en te spreken, in plaats van de nogal losse samenwerking tussen de lidstaten in het tijdperk vóór Maastricht.

Ik hoor je denken, spreken over wat? De ontwikkeling van het GBVB was, en is nog steeds, gericht op het waarborgen van vrede, het versterken van de internationale veiligheid, het aanmoedigen van internationale samenwerking, het ontwikkelen en consolideren van democratie, het handhaven van de rechtsstaat en het respecteren van mensenrechten en fundamentele vrijheden. Een hele mond vol, maar belangrijk om te vermelden, aangezien de EU op basis van deze principes opereert in haar streven om zich te vestigen als externe macht op het wereldtoneel.

Binnen het GBVB werd er in het Verdrag van Lissabon van 2007 vervolgens een belangrijke aanpassing getroffen met de vorming van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Dit staat momenteel bekend als het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Als onderdeel van het bredere Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid werd het GVDB opgericht om buiten de EU missies uit te voeren gericht op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid, zoals aangegeven door de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). De EDEO, ook geïntroduceerd in het Verdrag van Lissabon, is het belangrijkste diplomatieke orgaan van de EU. Deze dienst voert het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid uit en zorgt voor de coördinatie van het externe optreden van de EU.

De GBVB- en GVDB-structuur bestaat vandaag de dag nog steeds. De laatste jaren is het zichtbaar dat de EU deze constructie wenst te verdiepen door verdere defensie-integratie te bevorderen. Dit is in de praktijk echter moeilijk te realiseren, omdat dit complexe uitdagingen heeft. Veel van deze uitdagingen komen vanuit EU-lidstaten en zijn lastig te overwinnen. 

Uitdagingen voor EU defensie-integratie

Uit het CARD-rapport van het Europees Defensieagentschap (EDA) uit 2022 wordt duidelijk dat, ondanks een algemene stijging van de totale defensie-uitgaven van de EU-lidstaten, de meeste van deze lidstaten geen prioriteit geven aan investeringen in EU-brede samenwerkingsprojecten op hetzelfde gebied. Met andere woorden, Europa als geheel geeft meer geld uit aan defensie, maar lidstaten werken tegelijkertijd ook minder samen.

Deze contrasterende ontwikkeling heeft te maken met een van de belangrijkste uitdagingen van de EU defensie-integratie en van EU-integratie in het algemeen: soevereiniteitskwesties en tegenstrijdige nationale belangen van lidstaten. Veel lidstaten vinden het een uitdaging om nationale controle of -besluitvorming over te dragen aan de EU. Kortom, het is voor veel lidstaten problematisch om nationale soevereiniteit, vooral op het gebied van veiligheid en defensie, over te dragen aan een supranationale autoriteit als de Europese Unie. 

Lidstaten hebben vaak tegengestelde nationale belangen en defensieprioriteiten, evenals uiteenlopende en soms tegenstrijdige visies op ‘het Europese project’ in het algemeen. Het tegen bepaalde aspecten van Europese integratie zijn wordt gezien als zacht euroscepticisme, terwijl hard euroscepticisme een term is die wordt gebruikt wanneer men tegen het gehele Europese project is. Volgens de Europese Commissie vertegenwoordigen eurosceptische partijen in Hongarije, Polen, Italië en Frankrijk ten minste de helft van het electoraat. In Nederland en Zweden is dit meer dan een kwart van het electoraat. In Hongarije en Polen hebben we tevens gezien welke praktische gevolgen het heeft voor de EU als lidstaten worden geregeerd door eurosceptische regeringen.

In het licht van het bovenstaande, vraagt verdere defensie-integratie om een aanzienlijke mate van eenheid en solidariteit tussen de lidstaten met betrekking tot dit doel. Dit is zichtbaar versterkt na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne, maar zal in de praktijk moeilijk blijven. Dit komt overeen met hetgeen men, en vergeef me voor de politieke wetenschappen jargon, de ‘intergouvernementele logica’ noemt. Hierin staat het op één lijn brengen van belangen en brede overeenstemming tussen de lidstaten centraal binnen Europese integratie en samenwerking.

EU-lidstaten moeten daarom overtuigd worden van het comparatieve voordeel van een meer gecentraliseerde macht en capaciteit van de EU op het gebied van veiligheid en defensie. Alleen dan kunnen concrete inspanningen worden geleverd om de zelfredzaamheid van de EU op dit gebied te versterken, waarbij in eerste instantie de afhankelijkheid van de VS wordt verminderd en er op de lange termijn onafhankelijk buiten de NAVO-structuren geopereerd kan worden. Kortom, verdere defensie-integratie zoals in dit artikel beoogd, vereist nieuwe inspanningen, moedige ideeën en daadkracht.

De vooruitgang van de EU op het gebied van defensie-integratie

Ondanks de uitdagingen heeft de EU de afgelopen jaren nieuwe initiatieven gepresenteerd. Deze initiatieven benadrukken niet alleen de voortdurende intentie van de EU voor defensie-integratie, maar tonen ook de praktische haalbaarheid ervan aan. Recente initiatieven zijn onder andere het Europees Defensie Fonds (EDF) en de Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO). Het Strategisch Kompas voor Veiligheid en Defensie is ook interessant om verder te belichten, omdat dit  plannen schetst voor de versterking van het veiligheids- en defensiebeleid van de EU in de komende jaren.

Het EDF, dat in 2017 is opgericht, heeft als doel om gezamenlijk EU-breed defensieonderzoek te financieren en om te helpen bij investeringen van lidstaten door de kosten voor defensiecapaciteiten mede te financieren, zoals zelf aangegeven door het Europees Defensieagentschap. Ondertussen legt PESCO, ook opgericht in 2017, de nadruk op het ontwikkelen van en investeren in projecten die een gedeelde militaire capaciteit tussen EU-lidstaten stimuleert. Hierin staat het versterken van de operationele paraatheid van Europese strijdkrachten centraal. Volgens de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) is het belangrijkste doel van PESCO om gezamenlijke defensiecapaciteiten te ontwikkelen en deze beschikbaar te stellen voor militaire operaties van de EU. Dit zal volgens de EDEO het vermogen van de EU om te functioneren als een internationale veiligheidsfactor vergroten en bijdragen aan de bescherming van EU-burgers.

Tot slot, en mogelijk het meest relevant voor de toekomstige richting van defensie-integratie, is het Strategisch Kompas voor veiligheid en defensie, gepubliceerd in maart 2022. Volgens de EDEO wordt het doel om van de Unie “een sterkere en meer capabele verlener van veiligheid (security provider)” te maken in het Kompas mogelijk gemaakt door concrete voorstellen om “het vermogen van de EU om besluitvaardig op te treden te verbeteren” in tijden van veiligheidscrises. Het Kompas bevat onder andere plannen om een EU Rapid Deployment Capacity van maximaal 5000 manschappen op te zetten, om regelmatig militaire oefeningen te land en ter zee te houden, om de militaire mobiliteit en interoperabiliteit tussen lidstaten te verbeteren, en om technologische innovatie binnen de defensiesector te bevorderen.

Hoe moet de EU verder?

Waarom moet de EU in de eerste plaats prioriteit geven aan defensie-integratie? Het hoofddoel is om een Europese Unie te vormen die strategisch autonoom is ten opzichte van andere mogendheden. Een zelfredzame EU die voor haar defensiecapaciteit niet operationeel of materieel afhankelijk is van de VS of de NAVO is van vitaal belang in een steeds veranderende machtsbalans. Hiermee verwijzen we naar de verschuivende staat van de internationale orde, waarin, zoals in de introductie zichtbaar werd, huidige en toekomstige onzekerheden centraal staan voor de EU.

Welke concrete stappen kan de EU nemen om verdere defensie-integratie te bevorderen? In eerste instantie moet de EU een voortdurende en constructieve dialoog met haar lidstaten voeren om kennis te nemen van de mitsen en maren van defensie-integratie. Als de EU meer verantwoordelijkheden krijgt op het gebied van veiligheid en defensie, mag dat niet leiden tot een zero-sum uitkomst, waarbij de EU aan macht wint terwijl de lidstaten soevereiniteit verliezen op een gebied dat traditioneel wordt beschouwd als een nationale bevoegdheid. Met andere woorden, EU-lidstaten moeten overtuigd worden – door politieke, financiële of beide middelen – van de structurele voordelen van defensie-integratie. Het creëren van solidariteit ofwel eenheid rondom dit doel is in de praktijk moeilijk, maar het moet wel het uitgangspunt zijn. Vanuit dat punt kan de EU verder werken. 

Ten tweede moet de EU zich, gezien het bovenstaande, verder inzetten om de sterke fragmentatie van de Europese strijdkrachten aan te pakken, wat leidt tot verschillen in militaire capaciteit tussen de lidstaten. In het algemeen leidt dit tot minder consistentie en interoperabiliteit in tijden van (toekomstige) crises. In het verlengde daarvan, en ten derde, moet de EU daarom de standaardisatie van militaire uitrusting tussen de lidstaten versnellen. In dit proces behouden de lidstaten de controle over hun eigen krijgsmacht, terwijl hun capaciteiten worden geëuropeaniseerd (Europeanized). Dit kan leiden tot een hogere operationele paraatheid. In dit streven functioneert PESCO al als een startpunt. Ook het Strategisch Kompas bevat veelbelovende plannen. Ten vierde moet de EU zich verder inzetten voor, en assisteren in, het veiligstellen van langdurige financiële toezeggingen van EU-lidstaten met betrekking tot nationale defensie-uitgaven. En tot slot, wellicht het belangrijkste, de EU dient intern een defensieplanning of -kader voor de lange termijn te ontwikkelen dat een toekomstig pad naar strategische onafhankelijkheid van de VS en/of de NAVO uitzet. Hierin moet er nadruk liggen op inbreng van de lidstaten en betrokkenheid van het Europese maatschappelijk middenveld.

Bram Breimer heeft een bachelordiploma in Politicologie van de Vrije Universiteit van Amsterdam, gericht op Mondiale Politiek en Internationale Veiligheid. Momenteel volgt hij een master in Europese Politiek en Externe Betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam.

Beeld: Shutterstock